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1江蘇省建設用地供需平衡分析

1．1建設用地需求預測

以江蘇省“十二五”期間為研究期，采用趨勢外推和目標倒逼法，以全省1995～2010年建設用地面積及經濟數據為基礎，預測并分析了建設用地的需求狀況。首先，根據近15年江蘇省城鄉建設用地總規模變化的情況，設城鄉建設用地規模為因變量y，自變量為時間序列x=(年份－1995)，采用趨勢外推法對規劃目標年城鄉建設用地總規模進行預測。從各種方程的擬合情況(表1)看，線性方程、多項式方程和指數方程三者擬合情況最好，且經過了t檢驗，所以本方法采用三者預測數據的平均值作為目標年的預測值，即2015年建設用地規模為236．42萬hm2。2011～2015年建設用地凈增量將達到20．79萬hm2。《江蘇省土地利用總體規劃(2006～2020年)》確定的建設用地新增量與凈增量之比為1．18∶1，按此比例，則2011～2015年建設用地新增量將達到24．5萬hm2。其次，根據國家“十二五”期間單位地區生產總值建設用地下降率30%的目標，到2015年為40hm2/億元。根據《江蘇省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中確定的2015年GDP(約為6萬億)，可得2015年全省建設用地面積約為240萬hm2，即江蘇省建設用地面積在“十二五”期間將增加約24萬hm2。最后，采用加權求和的方法，預測2011～2015年江蘇省建設用地新增需求規模約為24萬hm2。

1．2建設用地供給分析

按照國家每年下達給江蘇省的建設用地指標，以及各類工程釋放存量潛力，可以推算出“十二五”期間可供給建設用地面積15．8萬hm2左右。根據《江蘇沿海灘涂圍墾開發利用規劃綱要》，2011～2015年沿海灘涂圍墾面積為6萬hm2，且按照圍墾土地農用地、生態用地、建設用地6∶2∶2的政策，后備資源轉為建設用地約1．2萬hm2。綜合分析可知，江蘇省“十二五”期間可供給建設用地面積為17萬hm2。

1．3建設用地供需平衡分析

綜合上述，到2015年全省建設用地需求量約為24萬hm2，建設用地供給量約為17萬hm2，供需缺口為7萬hm2，江蘇省“十二五”期間建設用地供需平衡處于高度緊張的狀態。

2土地利用問題導向分析

“十二五”期間，江蘇省經濟將保持較快發展速度，基礎設施的建設和投入也會加強，沿海開發戰略和“兩個率先”的實現都需要一系列重大工程或項目的支撐，從而對土地產生了剛性需求。在國家土地供給指標持續有限的背景下，從供需分析情況看，未來供需矛盾將更為突出，可能出現一些土地利用問題。

2．1土地供給渠道面臨約束增多

當前土地資源仍是經濟發展的關鍵投入要素，經濟高速發展引致的土地剛性需求短期內無法削減。根據國土資源部執法監察局的調查，國土資源供需矛盾突出，城鄉基礎設施用地量增加，是國土資源領域違法違規行為發生的主要原因。“十二五”期間處于地方政府的換屆期，既有的經驗表明，換屆將使地方政府產生縱向、橫向上的競爭，并形成周期性的經濟發展大調整，這將導致用地總量和空間布局的調整。在新增用地供給有限以及相關規劃布局調整周期較長的背景下，換屆效應將加劇違法用地的壓力。在建設用地供給計劃量基本穩定的情況下，江蘇省滿足經濟發展需求的用地供給途徑主要是大力推進“萬頃良田”建設工程、城鄉建設用地增減掛鉤，以及推進沿海灘涂的圍墾，但這3個開源渠道在實際操作中都會產生一系列的問題，需要加強調控。

2．2基礎設施建設工程用地矛盾突出

根據相關預測，“十二五”期間，江蘇省基礎設施用地需求約10．0萬hm2，占全省新增用地需求的43．5%。在2009年度土地衛片執法檢查中，國家和省級重點工程項目違法用地面積和違法占用耕地面積分別占全國違法用地面積和違法占用耕地面積的45．1%和54．7%;從日常執法監察掌握的情況看，2010年度國家和省級重點工程項目違法用地仍有相當數量。基礎設施工程建設中違法用地類型主要包括邊報邊用、未報先用、少報多用、土地征收和臨時用地補償安置不合理等。“十二五”期間，重點基礎設施項目，特別是水利工程項目將大規模開展，因此，重點基礎設施工程用地矛盾將進一步突出，違法用地勢頭將會更加強勁。

2．3開發園區與新城建設用地需求遠大于供給

“十二五”期間，各地都把做大中心城市作為提升區域輻射帶動能力的重要抓手，把開發園區的建設作為產業發展的重要載體。根據江蘇省各市的“十二五”規劃綱要，全省共有50個左右的新城將在“十二五”期間建設。以新城、新市鎮建設、開發區為依托的城市和開發區擴張，將帶來大規模的建設用地需求。由于土地利用規劃和有限用地計劃指標控制，供給十分有限，由此造成建設用地供需矛盾增大，部分地區違法用地的風險也將提高。

3土地調控對策建議

為了規范用地行為，在供需矛盾較為突出的背景下，土地調控主要從兩方面著手，一方面是堵，即通過強化調控力度，加強土地監管，遏制違法用地行為;另一方面是疏，即通過調整土地利用政策，增加用地供給渠道，滿足合理的用地需求。

3．1完善土地調控的機制體制

3．1．1建立土地調控前置和跟蹤管理機制

可以采用“3S”技術、土地利用動態監察系統和實地調查相結合，發揮監測點作用，充分利用基層土地管理人員、土地監督員等形成的土地違法行為報告機制，這樣能夠提高信息獲取的及時性、準確性和覆蓋面，及時發現苗頭性、傾向性問題，提高預知風險，發出警報。建立批后監管警示制度，及時提醒土地使用權人依法依規用地，將建設用地的批后監管列入重點監察內容，以加強各級政府對建設用地批后監管的重視，方便群眾監督，及時掌握用地動態，對違法違規用地的暫緩辦理相關手續，驗收不合格的不予頒發土地使用證。

3．1．2建立社會監管調控體系

根據歐洲、日本和美國環境監管的經驗教訓，沒有包括政府、企業、非政府組織和公眾在內的全社會的積極參與，環境目標就難以實現，因此，可以借鑒在環境監管中成立第三方監管，建立土地社會監管調控體系。通過建立民間非政府組織對土地利用的監管機構，并獨立于政府與行政行為，以第三方的形式介入管理，以更好地調整監管者與被監管者的利益沖突為基本要求，實現兩者利益的平衡，有利于土地政策、法律法規的執行，同時要體現效率性、公正性、專業性、參與性和開放性，大大降低土地調控的行政成本和社會成本。

3．1．3加強信息化調控

對全省各市縣的土地利用和管理情況進行檢查，對象和內容多、范圍大，費時費力，這就需要進一步加強相關技術研究和系統建設，如建立土地動態監管系統、違法信息數據庫、在線土地系統等，充分發揮“3S”在土地調控中的作用。

3．1．4完善問責制

現有制度規定了土地調控督促整改的手段包括提出糾正意見、提出整改意見、責令限期整改、暫停農用地轉用、暫停土地征收的受理和審批等。我國目前已經建立了地方政府首長負責制，但督促整改的手段還不足以保證被監管地區切實按照整改要求整改到位，對于不按照要求整改到位的制約手段甚少。所以要盡快出臺操作性、針對性強的辦法，建立統一的考核指標體系，定期考核，加強問責制度建設，將地方政府保護耕地的責任落到實處。此外，可以把依法征收、供應土地工作與規范政府的行為捆綁在一起，把關注失地農民的基本生活、就業安置、社會保障情況，以及在土地供應和日常檢查工作中是否依法、依規進行作為考核基層領導干部政績的重要指標，這將有利于減少土地違法的數量。

3．2完善土地調控手段

加強土地利用和管理形勢監測點建設，為土地持續調控奠定基礎。為加強土地利用的管理和調控，國家開展了土地利用和管理形勢監測點的建設工作，即設置一定數量的觀測點，建立科學的形勢觀測指標體系，分季度收集、分析、研究觀測點提供的指標數據，通過對觀測點土地利用與管理情況的分析，進而判斷整個督察區域的土地利用與管理形勢，為國土資源部提供決策參考。“十二五”期間，江蘇省應加強監測點建設工作，切實加強國土與統計和發改委等相關部門的協調，使數據和信息收集的渠道更加順暢;通過加強監測點信息的收集、整理和分析，對督察區域內土地利用與管理工作情況進行全面的監督檢查，力求在保障重點建設項目用地的前提下，減少違法用地，提高土地利用效率。

3．3創新土地供給渠道

灘涂資源開發作為江蘇未來重要的開發空間來源，應給予充分重視，并發揮其作用，但是，沿海灘涂管理涉及多個部門，包括海洋與漁業管理部門、農業部門、國土資源管理部門、環境保護部門等，多部門管理造成了政出多門、管理制度相互沖突、不銜接的矛盾。“十二五”期間應重點完善沿海灘涂圍填海管理體制，重點在規劃銜接、計劃管理、收益分配等方面加強對接，減少沿海灘涂圍填海過程中的制度障礙。同時，應加強圍填海用地的監管，將圍填海形成的土地納入每年土地衛片執法檢查范圍，對未經批準或擅自改變用途和范圍等非法圍填海行為，要強制收回非法占用的海域，對生態環境造成嚴重破壞的責令恢復原狀。進一步加強對已處罰圍填海項目的后續監管，有效防止項目單位的繼續違法行為。

4結論與討論

本文利用計量方法、調查方法等，預測了江蘇省建設用地供給與需求情況，分析了江蘇省建設用地供需平衡狀況，基于此，剖析了江蘇省土地利用存在土地供給渠道約束增多、基礎設施建設工程用地矛盾突出、開發園區與新城建設用地需求遠大于供給等問題。最后從堵、疏2個方面提出了調控對策，對促進土地供需矛盾較大區域的土地可持續利用具有重要意義。本文的對策還較為宏觀，后續研究可以進一步細化供需分析指標，并針對各類指標進行宏觀調控。

本文作者：鮑桂葉、馮素紅、嚴長清、徐明單位：江蘇省土地勘測規劃院