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一、西部資源開發利用困局部分源于制度約束

本文認為，重要自然資源國有的制度壓縮了西部資源富集地區的自由活動空間。資源開發利用的核心概念是重要自然資源國有，一切資源開發利用配置活動都必須圍繞著這一核心進行，這在一定程度上讓資源地區的正當權利受到忽視，制度漠視與限制成為造成其經濟發展落后的重要原因之一，理由如下:

1.資源國有的思維定式排斥地方更多的資源訴求

中華人民共和國憲法規定重要自然資源國有而非地方集體或個人所有，這一法理基礎奠定了國家在重要自然資源開發利用中的統帥地位，圍繞重要自然資源作的一切文章都必須圍繞著“國有”這一核心概念展開。如我國西氣東輸等幾項重大資源配置工程都在國家掌控下進行，國家在整個資源配置過程中起舉足輕重的作用，資源匱乏地區的經濟發展由此受益。但不可否認，資源地在這一跨區域的資源大配置中并非最大的贏家。在資源價格剪刀差、稅收征管、生態縱向和橫向補償、土地征收征用、移民安置、資源利益分紅、資源開發管理等各環節，地方政府、資源地集體和個人都沒有太多發言權，國家以主人甕的姿態牢牢地控制著資源開發的各個關鍵點，地方的更多訴求無一例外都被擋在“國有”門外。隨著改革進程的加快，資源地區呼吁從資源開發利用中獲取更多利益的呼聲越發強烈，國家不斷將資源改革向縱深推進，比如以價格而非開采量進行資源稅征收就是時代的進步。但總體而言，資源開發利用中的矛盾并未得到根本解決，資源地的眾多利益訴求仍有待認真面對，地方政府希望在資源開發中發揮更大作用的心情未能得到基本滿足。

2.重要自然資源國有的法理基礎未能妥善處理地方享有資源的特殊利益關系

(1)傳統理論忽視了資源地民眾與自然資源之間的特殊利益關系。傳統理論認為，我國資源產權清晰，大部分自然資源國有，集體所有制經濟組織對部分自然資源擁有所有權，如集體所有的土地、河灘、草原等，但集體不能成為重要自然資源的所有權主體，如礦藏、水源等涉及國計民生的重要自然資源只能國有。資源地區個人能擁有的自然資源類型單一且數量太少，僅能擁有少量的自留地、自留山、宅基地等。在資源管理環節，地方政府是國家的人，是國家資源管理鏈條中的一環。但是，在這樣看似清晰的資源產權鏈條中，資源地區對資源的特殊利益受到忽視，這一特殊利益也即資源地與自然資源之間相互依存、水乳交融的特殊關系。與非資源地區民眾相比，這一關系更能深刻地影響到資源地民眾的生存與發展。有學者提出，資源地區民眾與當地自然資源之間的關系可以用“環境權”理論來解釋，但是本文認為這并非全部。國有自然資源權益關系存在著內在差異。國家與全體公民平等地占有自然資源的法權關系在一定層面疏遠了資源地民眾對資源之間的天然依賴關系。對于重要自然資源，資源輸入地居民在理論上擁有與資源所在地居民同樣的權利。而名義上擁有相同的權利這一點并不能否定在事實上資源所在地與資源輸入地居民對于某地區自然資源的權利實際存在差異。資源地居民對當地資源擁有更直接更便利的外部條件，資源地居民可以更方便更直接地享有資源為其帶來的先天福祉，而自然資源條件不濟地區的居民就不能如此方便快捷地享受到大自然的恩惠，雖然從法理上講兩者擁有一樣的權益。國有的法權關系決定了全體公民都可以對某地自然資源進行分享，而資源地居民與當地的自然資源依賴關系決定著當地居民可以對自然資源直接先享。這樣，資源地居民與資源輸入地居民之間就存在著一種對某種自然資源利益關系由近到遠，由內在到外在，由密到疏的結構。自然資源雖名為國有，但生活于其中的居民直接依賴于當地資源，當地資源已經成為其生活條件和環境的一部分，資源的使用是其生存的基礎，沒有當地資源，人們無法更好地生活和生存，他們對當地資源已經產生了資源使用的直接需要，已經在事實上存在著直接的資源使用權。因此，不管自然資源的產權關系發生什么變化，自然資源的存在及開發對當地的居民生存利益都存在著必然的聯系，會影響到當地居民的生活與生存的方方面面。可見，資源地民眾與自然資源之間早已水乳交融，雙方之間的聯系最為密切，兩者之間存在著事實上最為密切和直接的聯系，自然資源早已融為人們生活環境的一部分，時時刻刻與當地居民發生著直接的聯系。比如流水，它為當地居民提供了天然的生活必須品，同時流水已經成為其生活環境的一部分，成為當地的景觀之一。“靠山吃山，靠水吃水”，如果沒水，當地人的生活就會陷入困境。人們時時刻刻在依靠使用著當地的自然資源，早已形成了事實上的占有關系。①因此，自然資源維系及開發必須首先照顧到當地民眾的生存利益需要，必須給予其必要的基本保障之后，才能涉及到其它地區的民眾，自然資源利益分享應有主次之分并逐步推進。張孝烈認為，在資源管理中存在著國家所有權內的雙層財產權利結構，國家不可能直接經營和使用國有資源，只能依法確定給有關的單位或個人使用。②而管理機構與資源的核心關系是管理與被管理關系，所有權不歸管理機構而在國家，但與資源結合最為緊密的不是管理機構而是當地的老百姓。綜上所述，資源地居民與資源的緊密結合是最不容忽視的關系之一，資源地民眾與外界環境有著最為直接的聯系并從中受益，已經形成了事實上的緊密結合與直接占用關系，兩者之間的緊密聯系程度遠遠超出國家與自然資源之間的間接聯系;同時，這一占用關系更多地體現為居于當地的集體權利，即當地集體組織在事實上直接享受著自然資源利益，這些資源利益可以由當地所有人共享而非某個人獨享。

(2)傳統理論忽視了資源地對當地資源的特殊權益資源地民眾與當地資源事實上的緊密結合包括幾個層面的法律意義:第一，對當地自然資源形成實際占用的法律效力;第二，資源地民眾對資源產生直接使用的權益;第三，當地民眾對資源享有一定程度的受益權。而資源受益權是一項集體性權益，具有強烈的地域身份屬性，具體而言包含兩層含義:第一，在資源國有的理論框架上，我國全體公民作為一個統一體對資源整體擁有所有權，但每個人不可能將資源進行分割而確定屬于自己的那份資源，國家代表人民統一行使所有權;第二，資源所在地的全體居民作為統一整體對當地資源享有優先使用和受益權。在此情況下，國家應行使資源處分權，即開發利用調配資源而給資源地居民帶來負外部性，影響資源地民眾的生產生活時，國家應對實際占有權人承擔給付義務。故而資源使用權、受益權和生態補償請求權等資源地居民享有的集體權益應被納入賠償范圍。

二、西部自然資源開發利用機制創新———賦予資源地優先用益權

在資源開發利用中，資源地淪為配角，處于被動地位，資源優勢不能變為經濟優勢，影響了當地的經濟發展。為擺脫“資源詛咒”，必須進行機制創新，在不破壞重要資源國有這一大前提下對相關資源權益進行配套改革。依據我國物權法理論可以得知，重要自然資源物權中的處分權屬于國家毫無疑問，但資源物權中的占有、使用、收益三項權能則可以依實際情況由他人分享。國家作為法律意義上名義所有者無暇對每一項自然資源進行實際占有管理，其授權的眾多層級的管理者也不會對資源實際占有管理，更多情況是資源分散于各集體組織之間。但集體在實際占用并享受資源利益的過程中并未能從中獲得與其地位相適應的合理利益。因此，在國有這一核心概念下，承認并為集體配置更多資源權利就應成為重點，資源地民眾對當地資源享有優先于其他地區的集體性利益，在此基礎上對現有的資源權益體系進行改革，以與當地民眾利益關系最大的資源使用權、收益權作為突破口，賦予其資源優先用益權，讓資源地能從中獲得應有利益，并以此為突破口重建資源開發利用理論和體系，以此破解“資源詛咒”帶動當地經濟發展。

1.賦予自然資源所在地優先用益權的理論探索

(1)賦予自然資源所在地優先用益權的目的賦予自然資源所在地優先用益權最主要的目的在于維護公平。法學界有句名言:“不公正勝于無秩序”。為了形成我國東西部公平發展的戰略格局，需要及時改革相關資源開發利用理論，夯實資源優勢轉化為經濟優勢的基礎。西部資源地區為中國經濟騰飛做出了長期而重大的犧牲，是時候讓其有更多資源發展本地經濟了。

(2)正確處理資源地優先用益權與國家所有權的關系本文提出資源地優先用益權概念，人們最大疑點在于如何正確處理資源地優先用益權與國家所有權的關系。毫無疑問，資源地優先用益權會在某種程度上對國家所有權形成沖擊，有人擔心國家對于重要自然資源的掌控力度會受到重大影響，會削弱國家調控經濟的能力。但本文所主張的優先用益權是在保證重要自然資源國有的前提下進行的，資源地享有的本項權利并非不受約束，它不會改變重要自然資源國有的理論根基，只是將物權中的占有、使用、收益權部分下放給地方，讓地方有更多積極性利用當地資源發展經濟，國家在宏觀層面上對資源開發進行調控，對開發規模、總量、生態環保進行調控。在必要的時候國家可以進行干預以確保資源開發與經濟發展、國家生態安全等不沖突。資源地優先用益權能在一定程度上減少資源地對于資源被國家廉價或無價配置的失落感，能讓其有更多物質基礎用于生態保護和當地經濟建設。

(3)賦予資源地優先用益物權的原則在資源開發過程中，“誰受益誰補償”與“誰使用誰補償”原則有一定合理性，但其中暗含著理論缺陷。“誰受益誰補償”與“誰使用誰補償”原則對經濟實力較強的非資源地而言相當合理，但從某種程度上講，它減少了經濟實力較弱的資源地對資源大量使用的可能性，即強者有更多權利使用資源，弱者缺乏資源話語權，從而造成強者愈強，弱者恒弱的資源利用格局，這明顯不公。以上兩大原則更多地站在使用者的立場考慮問題，經濟實力強者更有實力大量使用外地資源，這樣的理論根基需要進行調整。在資源開發配置過程中，如果更多地將眼光停留在補償二字，那么資源地的平等發展權益會被排擠出資源公平配置使用體系。有人會提出疑問:資源地同樣在使用資源，這對資源地和非資源地都是公平的。但必須注意的是，補償必定以使用為前提，沒有使用談何補償。經濟實力強大的非資源地在資源使用方面比經濟落后的資源地更具優勢，導致兩者在資源使用機會上存在不公，況且補償還有完全、不完全和未補償之分。因此，“補償”不能成為排斥資源地對資源享有特殊權利的天然借口，畢竟對資源地而言，資源是其經濟發展命脈。鑒于此，應更多地為資源所在地區著想，樹立“誰就近誰優先”、“誰貢獻誰優先”兩大原則，并將其作為優先原則予以使用，進而完善資源開發利用體系，促進經濟公平發展。

2.新型自然資源開發利用體系有待建立和完善

在資源所在地區資源權益調整以后，自然資源所在地區應在資源開發利用和配置中擁有更多發言權，資源開發利用配置體系必須隨之相應調整，因為各資源地區相互缺乏分工配合，缺乏監管。“歐佩克”石油輸出組織的運作模式值得借鑒，各資源地區與非資源地區可共同組成我國各類“自然資源開發利用圓桌會議”，定期協調處理資源開發中的利益分配等各類問題。當然，我國資源開發利用法律體系必須在此基礎上進行重建。

三、資源地優先用益權的具體設想

本文主張的資源地優先用益權必須在一定規范內運行，應受到一定約束和限制，應是一種受限制的用益權。因為現實生活中存在著權利濫用的可能，必須規范其法律風險。湖南大學經濟研究中心李松齡教授認為:“應界定西部地區無權過度使用資源”，①這一觀點值得肯定。總體而言，資源地優先用益權包括使用和受益兩層含義:1.資源地優先使用權資源地的優先使用權指對資源所在地區在當地自然資源開發使用過程中有優先權，可以優先開發和優先使用，在已經滿足資源地區發展需要的前提下，才能將多余自然資源對外輸出。資源地地方政府可以成為資源所在地的利益人，根據其經濟規模與發展潛力，確定其有權優先開發使用的數量，其余部分由國家統一配置到外地。當然，認定過程必須科學嚴謹，不能隨意處置。具體而言，資源地優先使用權內容主要包括:第一，資源地區享有資源的優先開發利用權，但特殊時期有所限制;第二，必須科學嚴謹地認定優先使用資源數量;第三，征收資源跨區稅，如美國科羅拉多州對流到外州的水資源征收跨區稅，我國資源地可效仿征收異地使用跨區稅。一方面可以促進資源開發利用的可持續性，促使資源能更多地留存在本地，另一方面可以適當補償資源地輸出資源后的經濟利益和生態損失;第四，特殊時期優先使用權必須予以限制，特殊時期的具體情況由國家具體負責解釋，對于處于特殊時期國家需要暫停資源地行使優先使用權時，國務院應予以認定并公告，對于因遇到特殊時期資源地受到的經濟損失應由國家統計進行適當補償。2.資源地優先受益權資源地在資源利益分配體系過程中應居于重要地位，為避免資源收益分配中資源地利益受損的情況發生，本文建議:第一，賦予資源地優先受益權。將其應得的資源收益優先劃撥給資源地，讓其有更多基礎發展當地經濟，恢復和保護生態環境。第二，配套進行稅制改革，稅權劃分中應堅持屬地原則，必須在資源地注冊新公司并納稅，否則不允許進行資源開發，從而避免央企或其他資源開發企業大量稅款外流。

四、結論

可見，西部自然資源富集地區的集體利益與個人利益應該得到更多尊重，不能因為重要自然資源國有而割斷其與當地民眾的密切聯系，不能將資源地排除在資源利益分配體系之外，不能讓資源地區在資源利益分配體系中成為配角，不能讓資源地區做出更多犧牲而沒有適當的回報。因此，應承認當地民眾對當地資源有優先使用和優先獲得資源利益的權利，應該在重要自然資源國有基礎上賦予資源地區更多話語權，充分尊重資源地區的真實想法和意愿，認真傾聽資源地區的利益訴求，充分保護資源地區在資源開發與生態環境保護中的現實利益，為東西部地區經濟創造更加公平健康的發展環境，在不影響國家經濟發展大局與資源安全的前提下充分發揮資源地在資源開發中的主觀能動性，為其配置相應的資源權利。當然，為西部資源富集地區配置優先用益權無疑是一個大膽的設想，希望資源地優先用益權能更好地平衡東西部地區經濟發展水平，能在一定程度上扭轉西部資源地區的經濟發展劣勢，希望中國的資源開發利用格局更加合理規范。同時，應為資源富集地區配置完善的資源權利體系而非單一的某個權利，賦予資源地優先用益權僅僅是第一步，整個自然資源開發利用理論基礎都應該在此基礎上進行重構。在此基礎上，國家還應通過立法或行政許可等方式賦予資源地土地發展權、資源入股分紅權、生態補償橫縱向請求權等特殊民商事權利，讓資源開發權益成體系，進而為西部地區經濟發展提供新的制度動力。

作者：黃志勇蘇勇單位：西南民族大學四川師范大學文理學院