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［摘要］

城鎮化是我國拉動內需和帶動經濟增長不可缺少的戰略方式。通過介紹城鎮化現狀以及城鎮化建設中戶籍管理制度的發展歷程和變化，從而找出戶籍管理制度中存在的問題。同時探討城鎮化建設中戶籍管理制度和土地制度之間的關系，分析土地管理制度對城鎮化中戶籍管理制度的影響，為我國城鎮化建設中戶籍管理制度的改革提出實質性建議。

［關鍵詞］

城鎮化；戶籍管理制度；土地制度；改革

中國的戶籍制度歷經朝代變遷，衍生出了各式各樣的形式，盡管其內容有著千差萬別，但本質上都是為國家的大政方針提供保障。隨著城鎮化建設的愈演愈烈，消除城鄉二元結構勢在必行，我國戶籍管理制度必須進行相應的改變以適應新的時代要求。

1城鎮化建設概述

1.1“城鎮化”的提出和發展上世紀90年代出現的亞洲金融危機導致我國外向型經濟受挫，此時的中央政府于1997年首次提出了“城鎮化”這一概念。由于全球金融危機在2008年的全面爆發，中央為了擴大內需再次提出進行城鎮化建設的方針。在中共十八大報告中，中央提出了城鎮化、工業化、信息化、農業現代化，其中城鎮化的重要作用是拉動內需和帶動經濟增長，還是用來衡量國家或者地區之間的經濟發展水平和國家社會文明的重要手段。城鎮化多數在小城鎮進行改革的原因，一是小城鎮和農村之間的福利差距不大；二是小城鎮的基礎設施建設和公共服務體系還不是十分完善；三是小城鎮與農村的聯系較頻繁、較多；四是小城鎮擁有眾多的鄉鎮企業。而城鎮化不在大城市進行改革實踐的原因，一是城市和農村在福利方面存在差距；二是在戶籍管理制度上存在差距。

1.2我國城鎮化現狀我國國土遼闊，因地形、經濟、人口等分布不均勻，東西兩地在各方面差異較大。首先，東部地域多城市，且大多城市分布在沿海，在人口上較為聚集，所以經濟發展方面東部地區發展較快；其次，西部地域少城市，城鎮和人口數量少于東部地域，人口流動較慢，經濟發展比較緩慢；最后，根據我國城鎮化的發展規模來看，東部地區較為快速，城鎮化的利益變動給東西部地區帶來的是人們所享受的福利和公共服務方面的差距。在2011年舉辦的“十二五”城鎮化發展高層論壇中，國家發展改革委秘書長楊偉民分析城鎮化中人口變化的速度，在2000年到2010年之間，我國城市在擴張建成區上擴建50%，而這個時期內的城鎮人口數量，包含農民工在內僅增加了26%。由此看來，土地城鎮化速度高于人口城鎮化。截至2010年，我們國家的城鎮化速率從之前的36.2%提升到47.5%，城鎮人口總數量從4.6億人提升至6.3億人，但是根據計算，數量眾多的城鎮人口里面至少有25%的人口是農民工以及農民工家屬。

2戶籍管理體制的發展歷程及變化

對于戶籍制度的管理，各個地區在細節上雖然略有差別，但是戶籍制度的根本是相同的。現代戶籍制度是國家通過依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、法定住址、遷移情況等公民人口基本信息的法律制度，以個人為本位，以戶為單位的人口管理方法。它是國家行政法律制度，它的制定與社會經濟，政治相關聯。我國戶籍管理體制大致經歷三個階段。一是20世紀50年代末期。此時的中國正在走一條農村供給城市的工業化道路，政府的戶籍管理體制以限制農村人口戶籍為主，為保證農村能為城市提供充足的農產品，并且維持城鎮人口的較低工資和消費，政府將農村人口的戶籍綁定在農村。二是改革開放時期。國家相繼頒發經濟、政治方面的各種相關政策，人口流動速率加快，農村人口慢慢向城鎮流動，而在戶籍方面，為使農村的農產品供給充足，城鄉上的戶籍管理制度依然沒有改變。三是改革開放以后的30年之后。城市和城鎮迅速發展，城鄉福利和公共關系之間的差距過大，增加了對城鄉居民戶籍管理上的難度。

3城鄉之間戶籍管理制度存在的問題

3.1農村居民在戶籍管理中存在的問題我國對于農民種類的劃分有三種。第一種農民是長期在農村居住并且長期在農村從事生產工作的一類，第二種農民是在城鎮郊區附近居住并且生產活動的一類，第三種農民是在城鎮中就業和居住的外來農民———農民工。其中第二種居住在城鎮附近的農民享受著與城鎮居民一樣的公共福利和公共服務，但是隨著城市和城鎮的快速發展，城鎮中心的土地在開發的同時，城鎮周邊的土地也已經進行擴建，從而來更全面的開發城鎮、擴大城鎮。擴建城鎮需要的是土地，這些土地的價值逐漸增長，居住在城鎮附近的居民不愿意放棄土地所帶來的預期價值的增長。雖然第二類農民擁有的土地數量并沒有第一類農民擁有的數量多，收益沒有農村居民的收益多，但是這些土地的利用價值，可以是種植所帶來的收益，可以是租賃給他人，也可以是其他方式帶來收益，而這些收益對這些居民來說也是不少的。在城鎮務工的外來農民所受教育水平低下，他們在城鎮中從事著較為低等級的工作，無權享有土地。雖然也為他們提供公共福利和公共服務，但是要比城鎮居民享受的少得多。城鎮供養著這類農民，提供這些公共福利和公共服務的資金，以及基礎設施建設的投入的資金則由城鎮政府來承擔。

3.2城鎮居民在戶籍管理中存在的問題戶籍制度是建設城鎮化中重要的一部分，它所牽扯到的教育、醫療、土地、養老以及住房等制度的不完善，導致很多城鎮居民在城鎮中不平等的分享城鎮居民的各種福利。從城鎮化中戶籍管理制度里的城鄉關系中可以發現一個普遍的現象，城鎮化好比輪船，船上居住著數量較少的城鎮居民，他們享受著從船外提供的物品，并且具有和外界聯系的便利信息樞紐，獲得最為先進的技術。船外居住著數量龐大的鄉村居民，他們不但要提供自己生活所需要的物品，還要為船內的城鎮居民提供生活必需品。船內的居民不希望更多的船外居民上船，因為公共福利和公共服務是需要共享的不變量，船上居民數量的增長勢必會降低他們的生活水準。政府和社會給予的福利是一定數量的，但是城鎮居民的數量越來越多，也會導致城鎮居民之間的福利不平等現象。

3.3城鄉戶籍之間差距大，不能相互落戶我國政府規定城鎮人口戶籍不能進入農村戶籍，居住在城鎮的人口不像農村人口一樣，擁有政府相應分配的土地和相應的農村福利分配，導致城鎮人口不能隨便在農村里面進行落戶；我國政府規定除非通過婚姻關系的變動而加入農村戶籍，一旦加入農村戶籍，在住房分配、工作就業機會、子女士上學等方面與城鎮居民具有的福利則會相應的根據當地政策加以改變。

3.4土地城鎮化對戶籍管理的影響問題戶籍管理制度中戶籍和土地是相互關聯的，我國人口數量眾多，人均耕地數量少，很大程度上土地決定了農民和城鎮居民對戶籍的看法。農村土地政策中存在很多的缺點和不足，導致了城鄉關系不協調，農民難以在城鎮落戶。在土地的管理和利用上，近幾年來，我國的“土地城鎮化”速度加快，土地利用出現失控的狀況，“十一五”時期，我國土地每年轉出利用平均達到44萬hm2，再加上農林水利各個部門每年占據土地的數量，土地占用率逐年增多。土地城鎮化的速度過快讓戶籍管理制度難以轉變。

4城鎮化中戶籍管理制度的發展建議

4.1政府落實政策，轉變城鄉居民思想我國政府應該落實有利政策，轉變農民進城落戶觀念。轉變這種現象的方法，其一是讓外面的居民進船，政府開放農民進城落戶的政策，同時擴大福利政策，讓城鄉居民從思想上開放政府對戶籍管理制度的變化，分享有限的公共福利和公共服務，鏈接船上居民和船外居民的聯系，也就是鏈接城鎮和鄉村的聯系，從而有利于商品的流通和經濟的增長，有利于對輪船的建設，有利于城鎮和鄉村的基礎設施建設水平的提高；其二是政府改善對輪船的建設，政府加強對城鎮居民的戶籍管理制度，增加對城鎮的投資建設，讓更多外面的人來參與對城鎮的建設。從讓農民上船開始，改革戶籍管理制度，逐漸開發政策，轉變居民思想，讓農民最終享受到城鎮的公共福利和公共政策，從根本上改革城鎮和鄉村居民的戶籍問題。

4.2完善土地利用制度，輔助戶籍管理制度的實行在土地利用制度方面與戶籍管理制度方面相結合。第一，應該遵循土地開發利用效率，參照當前社會經濟發展現狀來制定土地利用規劃，既要滿足城鎮化建設擴張利用土地，還要讓農民放棄手中的土地所有權，轉變根深蒂固的土地思想。如果農民能夠放棄土地所有權，那么這對政府在農民的戶籍管理方面帶來有很大幫助。第二，應該對城鎮附近居民的人均土地進行范圍上的控制，并進行統一管理，將城鎮中的土地開發政策與城鎮戶籍管理體制相結合，從而為城鎮化中戶籍管理制度建設提供充足保證。

4.3實行差別化管理，落實補償性制度打破城鄉之間的戶籍管理制度，我國應該因地制宜，實行差別化管理，根據具體情況，戶籍制度的改革針對不同城市的大小實行不同的政策改革，最終讓農民有權利在城鎮中落戶，讓在鄉村的居民到城鎮中去居住，才能使得農民長期在城鎮中消費，并且拉動政府以及農民對城鎮的基礎建設投資。國家以及地方政府應實行相應的改革或者建立相應的補償制度，提供相應的補償，使那些在城鎮附近居住的農民愿意放棄土地，使得城鎮居民愿意讓農民進城落戶。

5總結

在今后的發展道路中，對于進城工作“農民工”的戶籍問題，更應該進一步被重視，進一步被改善，并且合理利用農民進入城鎮居住所帶來的眾多好處。農民工進城定居對于農村而言，可以改變農村就業結構，調整農村的農產品結構，增加農民收入。在農業生產方面，有利于促進農業的現代化生產。而對于城鎮的社會發展則是帶來更多機會和前景，最為主要的是，有利于解決城鄉之間的收入差距過大，適度調整土地的空間結構；促進地區之間公共福利和公共服務、生活條件、人們生活水平均等化，緩解城鎮的養老保險的資金壓力，為城鎮建設提供充足的勞動力。如果解決了城鄉之間的戶籍管理問題，那么對于農民，對于農村的社會經濟發展，對于城鎮的社會經濟發展都是有利的。

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［4］許海燕.新型城鎮化建設與農民工市民化的有序推進［J］.中共云南省委黨校學報,2014,16(5):140.

作者：肖穎慧 陳修穎 單位：浙江海洋學院