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摘要:

城鎮化發展涉及土地和人口兩種資源要素的再配置。保障農民權益是我國新型城鎮化建設的一項重要內容，也是實現“人的城鎮化”的核心要義。由于歷史上二元體制下農民的身份限制還沒有完全消除，以及戶籍制度改革還不徹底，我國農民在實現土地財產權益、與城市居民同等享有社會保障服務等方面還面臨諸多困境。在現階段，要不斷完善和推進實施居住證制度，為實現徹底的戶籍制度改革進行過渡、做準備;要推進農地規模經營，培育新型職業農民，建立全覆蓋的社會保障制度，實現社會保障關系城鄉轉移接續等。

關鍵詞:

社會轉型;農民權益;人的城鎮化

我國城鎮化建設已取得顯著成效。從新中國成立后的歷年《中國統計年鑒》來看，我國城鎮化率已經從1949年的10．64%上升到了2014年的54．77%。有學者根據城鎮化發展的趨勢預測，再過20年左右我國將基本完成城鎮化，進入城鎮化發展的自我完善階段。近年來，國家政策文件中多次強調城鎮化的發展方向，提出新型城鎮化要以人為本。從國外的發展實踐來看，城鎮化進程中占用農村土地是一個普遍現象，這就必然導致農民向城市遷移進而在職業上轉型發展。在我國城鎮化的快速推進中，農民權益保障及其轉型發展遭遇嚴峻考驗，亟須采取有效措施予以應對。

一、保障農民權益是我國城鎮化建設的核心

目前，國際上衡量城鎮化發展水平的一個重要依據是城市居民占總人口的比例。從這個意義上講，城鎮化就是一條農民轉型之路。從最廣大人民的根本利益出發、一切發展都是為了人民，這是我國貫穿改革發展全過程的根本政治理念。以此為指導，城鎮化建設中必須重視占我國總人口一半以上的農民的權益。2003年以來黨中央歷次全會關于城鎮化發展的表述，都體現了對農民權益保障的特別關注。如黨的十六屆三中全會提出的“五個統籌”中將城鄉統籌放在第一位，要求在城鎮化建設中處理好城市和農村的關系，逐步實現城鄉一體化的建設目標;十六屆四中全會提出了“兩個趨向”的論斷，從全局和戰略的高度明確了新階段解決“三農”問題的指導思想，為我國在新的發展階段工業反哺農業、城市支持農村定下了基調;十六屆五中全會明確提出建立以工促農、以城帶鄉的長效機制;十七大報告提出將統籌城鄉發展始終作為全黨工作的重中之重;十七屆三中全會提出把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求;十七屆五中全會提出在城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，加快社會主義新農村建設;十八大報告從多個方面強調“人的城鎮化”，提出有序推進農業轉移人口市民化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系;十八屆四中全會雖未直接提及城鎮化，但提出發揮法治的引領和規范作用，這當然包括對農民和市民利益關系的平衡;十八屆五中全會提出的五大發展理念包括共享發展。另外，《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》設置專篇從落戶條件、公共服務和推進機制三方面對有序推進農業轉移人口市民化作出安排;2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》進一步強調，在保障農民權益的基礎上完善城鄉發展一體化體制機制;2016年中央城鎮化工作會議指出，提高城鎮化發展質量要穩步提高戶籍人口城鎮化水平;2016年《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，加快建立農業轉移人口市民化激勵機制。以上中央政策規定表明，保障農民權益是我國城鎮化建設的核心。考察城鎮化發展與農民權益保障的互動關系可以發現，維護農民土地權益是城鎮化發展的出發點和落腳點。為了推進城鎮化而剝奪農民土地權益，必然引起社會矛盾和沖突，甚至引發社會動蕩。沒有農民土地權益的落實，城鎮化就沒有良好的社會環境，也沒有持續發展的動力。這一點在其他國家的發展中已得到證實。一個國家如果在城鎮化、現代化進程中社會發展比較平穩，那么這個國家一定是把城鎮化作為一個富裕農民的過程來對待;如果城鎮化變成了剝奪農民、損害農民利益的過程，其城鎮化發展就不能持續，社會也很難安定。吸取國外城鎮化發展的經驗教訓，我國提出新型城鎮化建設的核心是“人的城鎮化”，而“人的城鎮化”的核心是維護和保障轉型中農民的權益尤其是土地權益。

二、城鎮化建設中農民權益實現的困境

在我國，農民和市民應當無差別地享有《憲法》規定的公民基本權利。然而，在城鎮化快速發展的過程中，農民遭遇了事實上的不平等，其權益維護面臨障礙。導致這種障礙的最直接因素是歷史上二元體制下農民的身份限制沒有完全去除，以及現行戶籍制度對農民和市民的界定依舊帶著身份標簽。我國《戶籍法》和《戶口登記條例》從法律意義上對農民作了界定，將戶籍劃分為農業戶口和非農業戶口，農民是戶籍為農業戶口的居民。很明顯，這種確認與職業無關。可以說，戶籍制度是農民成為一種身份符號象征的根源。即使2014年國務院印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出取消農業戶口與非農業戶口性質區分，將戶籍人口統一登記為居民戶口并建立居住證制度，這也只是在政策層面進行了戶籍制度改革，在沒有相應的立法出臺之前，這種改革的效力應該說是有限的。目前，在我國，農民作為一個群體依然處于相對弱勢地位。一個突出表現是，現行戶籍制度、福利制度、社會保障制度等都是與城鄉二元結構相適應的，農民因身份限制無法與市民享受同等的福利待遇。即使是進城務工的農民，在進入城市以后的很長一段時間內也不能擺脫身份上的種種限制，這種限制在農民的市民化之路上有很多體現。作為城鎮化進程中“化地不化人”的結果，脫離土地的農民雖然工作和生活在城市，卻不能與城市居民享受同等的身份待遇和相應的經濟文化權利，他們游離于城市與農村之間、獨立于兩者之外，成為一個特殊的新的社會群體———準市民。城鎮化在一定意義上是實現農民向市民轉化的過程，農民工、準市民應是農民向市民轉化的過渡階段，但由于戶籍制度、社會保障機制等的不完善，現實中農民向市民的轉變緩慢甚至凝固。在我國目前的城鎮化建設中，以農民、市民、準市民為主體形成的三元社會結構處于凝固狀態，主要原因是農民與市民之間仍然存在身份上的差異。現實中一些農民工甚至自我隔離，他們與市民之間很少溝通、來往，這種現象是不正常的，可以說是一種“城市病”。身份上的不平等直接制約了農民權益實現，這是一種事實上的不平等，這種當代人之間的不平等還有可能引發后代人之間的不平等。

三、“人的城鎮化”的價值追求

法律是社會利益的平衡器，法律的價值目標對于政策制定及人們的行為具有重要的指引和導向作用。在目前我國城鎮化快速發展的情況下，要保障轉型中農民的權益，就要在法律政策設計上體現自由、平等的價值目標。自由是指從約束中解放出來，或者說是一種不受約束的狀態。在法律意義上，自由是一種權利，個體的自由權利是其自我意識的現實化。沒有自由，人就不能成為一種主體，就難以實現自我發展。同時，自由又是促進人類社會發展的保證。梅因在《古代法》一書中對人的身份解放作了深入闡釋，他將這種解放稱為一個“從身份到契約”的運動，認為這是所有進步社會的運動。按照梅因的設想，在現代法治社會，促進人的自由發展是法的終極價值追求，那么在城鎮化建設中，法律政策設計就必須以人尤其是處于相對弱勢地位的農民的自由發展為價值依歸，體現農民的主體性和自覺性，促進農民各種權益的實現。就我國目前的城鎮化建設而言，法律政策上首先要破除有關農民身份的限制，保障農民切實享有與市民同等的社會地位，賦予農民遷徙自由、職業自由、土地權利交易自由等權利內容;其次要建立健全農村社會保障制度、農業保險制度等惠農益農制度，讓農民擺脫土地對其的天然約束;最后要真正實現農村居民身份的轉換，使農民一詞從身份標志轉換為職業表征，這是保障農民各種合法權益得以充分實現的前提。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》特別強調了農民職業性的轉變，這是保障農民身份自由的一大進步。農民只有在身份上切實處于主體地位，才能避免在經濟社會發展中處于劣勢地位。

平等是民法得以產生和發展的理念基礎，平等原則是民法的基本原則之一;平等也是正義理念的重要內容，是正義得以實現的重要前提。勒魯指出，平等是一項原則、一種信條、一道命令;托克維爾指出，身份平等的逐漸發展，是事所必至、天意使然。現代民主社會的最大特點是人與人之間在身份上平等，然而在我國目前的發展階段，農民與市民在生活環境、工資待遇、社會地位等方面表現出明顯的不平等，這在很大程度上源自農民與市民之間事實上的身份不平等。因此，我們在研究農民權益時，對農民的定位應該回到應然的范疇，從職業特征的角度界定農民。如此界定，才契合平等理念。土地要素交換的平等是至關重要的。推進城鄉要素平等交換面臨的最大問題是土地問題，解決土地問題需要做到“同地同權同利”。我國《憲法》將土地劃分為國家所有和集體所有的一個重要目的是保護農民利益，然而今天，城鄉土地“同地不同權”問題正在嚴重損害著農民的權益。我國現有法律對國有土地所有權制度、使用權制度的設置幾近完備，而對集體土地制度如土地登記制度、土地補償制度、土地權益保障制度等的設置尚有缺失，國有土地流轉與集體土地流轉之間也存在制度上的差異，這些已經成為農民權益受損的重要原因。鑒于此，切實保障城鎮化進程中農民的權益，就要從立法上確認農村土地這一農民的重要生產要素與城市土地在市場交易上的平等性。自由和平等是人的解放的基本衡量標準。我國新型城鎮化建設的核心是實現“人的城鎮化”，其宗旨是以人為本。這里所說的“人”，其主要群體就是農民。鑒于身份限制已成為農民謀求發展的一大障礙，必須采取有效措施，在城鎮化建設中體現自由、平等的價值追求，為消除農民的發展困境提供制度保障和現實基礎。

四、培育職業農民是實現“人的城鎮化”的有效路徑

西方國家城鎮化進程中農民市民化經歷了諸多曲折，付出了很大代價。我國要積極應對農民市民化的現實困境，最直接有效的措施是以法制改革為支撐，在破除農民身份束縛的前提下實現農民職業上的轉換。

1．戶籍制度改革:農民職業化的法律前提要從法律上改革現行戶籍制度，實現農民與市民之間的實質平等。具體而言，要弱化城市戶口的作用，將利益要素與戶口剝離開來，剔除依附在戶口關系上的種種社會經濟差別，使戶籍與各種福利待遇完全脫節，使戶籍制度僅僅成為一種人口統計方式。只有這樣，才能使城鄉居民在共享發展機會方面人人平等，以統一的社會身份進行充分自由的競爭。在現階段，要以不斷完善和推進實施居住證制度為載體，為實現徹底的戶籍制度改革進行過渡、做準備。需要注意的是，目前各地大力推進實施的居住證制度并不是戶籍制度改革的終點，而只是起點。盡快建立適應城鎮化發展的戶口遷移制度，有效實現農民市民化，是戶籍制度改革的一項重要內容。戶籍制度改革背景下的農民解放，應當包含土地要素的解放。城鄉土地要素平等是農民身份平等的一個重要表現。我國《憲法》規定國有經濟和集體經濟都是社會主義公有制經濟的組成部分，也是我國社會主義市場經濟的重要內容;《物權法》規定依法保障國家、集體和個人的財產權利，一切市場主體的權利都應當受到平等保護。這就意味著在城鎮化建設中，應當通過完善相關立法，將集體土地與國有土地一視同仁、平等對待，切實保障和實現農民的土地財產權益。

2．農地規模經營:農民職業化的現實條件馬克思在分析決定農業生產力的多種因素時指出:勞動生產力是由多種情況決定的，其中包括工人的平均熟練程度，科學的發展水平和它在工藝上的應用，生產過程的社會結合，生產資料的規模和效能，以及自然條件。同時，他對生產資料的規模和效能進行了重新劃分，認為小塊土地所有制在本質上是排斥社會勞動力的發展、勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規模的畜牧和科學技術的不斷擴大應用的，我們所具有的科學知識，我們所擁有的進行耕作的技術手段如機器等，只有在大規模耕種土地時才能有效地加以利用。這些論斷充分表明了規模經營對于農業生產的重要性。我國法律政策一直支持農地適度規模經營，中共中央辦公廳、國務院辦公廳2014年的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》就釋放了大力推進農村土地規模經營的直接而強烈的信號。農地規模經營是實現農業現代化和農業產業化的必由之路，通過提升農地經營的規模化、組織化程度，可以提高農業勞動生產率、推動農業結構調整，從而增加農民土地收益，使農業領域釋放出更多富余勞動力，加快農民向城市轉移。農地規模經營主要依靠“善耕者”，所謂“善耕者”，就是具有現代農業知識技術的農民。同時，農地規模經營能夠培養新型職業農民，吸引一些農業職業院校的大學生回到農村以務農為職業選擇。職業農民會像市民在城市工作一樣專業務農，享受平等就業和同工同酬的權利，這使得建立全覆蓋的社會保障制度、實現社會保障關系城鄉轉移接續等，在理論和實踐上都更加可行。因此，可以說，農民職業化是城鄉一體化的重要標志，發展農地適度規模經營是實現“人的城鎮化”的重要條件和方式。

五、結語

我國城鎮化已經進入快速發展階段，農民轉型是不可逆轉的趨勢。這不是一個簡單的戶口“農轉非”問題，而是一項涉及政治、經濟、文化、社會等層面的系統改革工程。黨的十八屆五中全會指出，實現社會公平是“十三五”期間的重要目標。在城鎮化建設中堅持共享的發展理念，保障農民權益尤其是農民的土地權益，是實現這一目標的應有之義。

作者：白晶 王小芳 單位：，北京市人民檢察院 山西大學法學院