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摘要：城鎮化是目前推動中國社會經濟發展的一大動力，在推動城鎮化的過程中，人的因素至關重要，最大限度的調動人的積極性，建構完善的激勵機制是關鍵。研究和建立政府在城鎮化過程中的激勵機制，對于推動城鎮化進程，有較大的促進作用，因此，在此通過對目前城鎮化建設中的政府激勵現狀分析的基礎上，對如何構建新型政府激勵機制提出了創新性的意見。

關鍵詞：城鎮化；政府激勵；創新研究意義：解決

目前中國社會問題的根本在于發展，只要經濟發展了，社會、文化等各個領域發展的基礎和條件得到極大的改善，整個社會就會形成良性發展態勢。經濟發展從層次，從領域，從方式上有多種途徑實現發展的目標。城鎮化的建設和發展，能夠最大面積的推動中國社會經濟發展。同時，面對有著過半都是農村人口的國情來說，城鎮化是解決城鄉二元結構矛盾，改善農村居民生活水平，提高各項福利待遇，緩解就業壓力的有效途徑。研究背景：正如費孝通所說：“城鎮化問題，不是從天上捧下來的，也不是哪個人想出來的，它是在客觀實踐的發展中提出來的，問題在于我們能否認識它。”關注城鎮化建設，是目前促進農村經濟社會發展，解決城鄉二元結構矛盾，縮小城鄉差距的有效途徑。我國在相當長的一段時間內仍然是農業大國，農村人口占了全國總人口的50.32%（數據來源：全國第六次人口普查公報。）農業產值占GDP的比重還比較高。2012年，全國平均城鎮化率達到52.57%，與同時期世界平均水平相當。但中國實際的人口城鎮化率只有35%左右，更何況還存在發展不平衡狀況和明顯的地區差異。如中國西部地區，尤其是欠發達的少數民族地區，城鎮化率還遠遠低于全國平均水平。本文旨在對目前城鎮化建設現狀分析的基礎上通過政府激勵的視角改善和提高城鎮化率，達到同步建設小康社會的構想。

一、城鎮化過程中政府激勵機制的現狀分析

（一）政府激勵機制的現狀

1.精神激勵城鎮化過程中的政府激勵，說到底是對參與城鎮化建設的人的激勵。建國以來，我們黨就以“人民代表大會”這一基本政治制度明確了人民當家作主的權利地位，以黨的基本路線確定了未來我們的建設目標是富強民主文明的社會主義現代化國家。2012年11月14日通過的《中共共產黨章程》中對黨的基本路線加進了“和諧”的發展目標。2014年黨的十八屆四中全會明確提出“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。國家從制度層面全面確定了人民當家作主的地位，滿足了人民過上和諧小康生活的愿望，維護了人民生活安定有序的要求。這是對全體人民最大的激勵。

2.工資福利體系工資是付出勞動的廣大公務員最初始也是最主要的收入，是維系工作人員及其負有贍養義務的親屬主要的生活保障，同時，一定程度上可以作為衡量工作能力大小的一個標尺。現行的公務員工資實行職務工資加級別工資制。從工資的高低，基本能反映出員工在公務員職級系列中所處的級別。另外各種福利，包括住房公積金、醫療保險、養老保險，帶薪休假制度等，都在不同程度的完善。因此，公務員工資穩定，福利相對較好，是保持公務員隊伍穩定，能夠持續的為公眾提供高效公共服務的重要保障。這也成為吸引人才的一個重要因素。

3.職務晉升通道公務員職務級別按照由低到高分為15級，分別是辦事員級、科員級、鄉科級、處級、廳級、省（部）級、國家級，另外還有部分相當職級的非領導職務系列，如主任科員、調研員、巡視員等，他們對應的享受科級、處級和廳級工資待遇。公務員根據自己的能力大小與努力程度，可以晉升到相應的職級上，履行相應職責，獲取相應的工資及福利報酬。非領導職務系列的設置是為了解決有領導能力但無領導職數時對有關人員的一種激勵。

4.培訓提升制度對于任何在崗人員來說，有機會進行培訓提升本身就是一種激勵。各種形式的培訓是公務員能力素質提升的一種重要途徑時，得到這種機會無疑預示著得到肯定和期望。人社部專門制定了《公務員培訓規定》，對培訓分為入職培訓、專門培訓和在職培訓等。無論哪一種培訓，對公務員來說，都是為了是自身能力和水平得到進一步的提升，工作成果得到肯定和認可。

5.考核激勵從科舉制度的創立到現在公務員招考制度的形成，為建設國家長治久安的官僚體系提供了完備的選人用人機制。目前還沒有一種更為科學合理的選拔用人機制完全能夠代替公務員招錄考試。也正是因為其相對的公開、公平、透明，才吸引了大量的有志青年報考。能通過考核的人可以理直氣壯的參與國家公共事務的管理。再則，進入公務員隊伍以后，也有不同形式的考核。季度考核、年度考核、專項考核等形式，通過考核評價公務員工作能力和態度，根據考核結果優劣，兌現相應的獎懲。

（二）目前政府激勵機制存在的不足

1.激勵內容偏重于精神激勵

在新中國建立之初，國家并不富裕，人們的思想高度統一，都希望能夠建設一個真正屬于人民自己的國家那時候，榮譽被看的很重要。也是滿足公眾的需要，精神激勵成為主要的激勵手段。一句口頭表揚，一張獎狀，足以激起人們內心深處滿腔熱情。但隨著國家改革的不斷深入，經濟發展水平不斷提高，人們需求出現多元化趨勢，激勵方式也應隨之進行改革。

2.激勵客體的范圍有待擴大

以前講激勵都是對組織內部成員的激勵。重在設計組織內部的激勵制度體系，目的是使員工創造更好的工作業績。而政府不同于其他組織，政府是公共政策的制定者，是社會秩序的維護者，是國家經濟社會建設的執行者。政府職能履行的好壞，關系的是整個社會的發展，其作用力和影響面都是極大的。在城鎮化的建設中，政府不僅要考慮怎么激勵公務員，更重要的是要如何調動整個社會的力量參與城鎮化建設。從范圍上來看，比內部激勵要廣，從對象來看，比內部激勵復雜的多。從資源整合與利用的角度看，政府激勵要盡可能的覆蓋到社會上的經濟實體，行業組織，及相關利益團體。

3.激勵的措施和手段需要改進

首先，工資制度需要進一步改革。勞動報酬作為社會的初次分配，是體現社會公平、影響收入差距不斷擴大，從而影響社會穩定的重要因素[1]，是最重要的一種激勵手段。從本質上來說，工資的高低蘊含了對職工工作能力的肯定和自我實現需求的滿足。如果有職工干了近30年，還是只拿一個科員級別的工資，這意味著什么是不言而喻的。其次，績效考核評價機制不完善，運用不合理。不恰當的績效考核觀點往往將績效視為結果，在這一觀點的指導下人們就不可避免的出現短視行為。目前各地政府出現唯GDP的勢頭就非常典型。

4.監督機制尚需完善

監督來自于兩個方面：一是對激勵主體的監督。長期以來，政府習慣了既是裁判員又是運動員的角色。既是政策的制定者又是其具體實施者，這就導致沒有一種合理的監督能對其行為起到控制作用，利益的驅使導致公權可能被私用。二是對激勵客體（對象）的監督。因為資源的稀缺性，導致在享有某種可能的好處時，人們會拋棄道義、甚至是法理，為達目的，鋌而走險。這個過程中會滋生出與社會主義核心價值觀不相適應的東西。中國有句古話叫“君子愛財，取之有道”。但這是在具有健全的監督機制作用的情況下，大家都愿意接受的一種結果。所以，健全監督機制很有必要，這是確立一種公平競爭的良好秩序的保障。激勵本身就蘊涵著鼓勵與約束兩層含義，一方面鼓勵人們為實現某種需求而采取相應的行動，另一方面，要對人們的行為加以約束，使之按既定的軌道實現目標。沒有約束的激勵只會是無序的、盲目的行動，結果是導致更大的混亂。

二、政府激勵的影響因素和后果分析

政府不僅要能夠建立健全激勵機制，還要能夠有效實施，激勵的目的最終才能實現。激勵機制的建立與國家政治體制息息相關，有什么樣的政治制度就會有與之相適應的激勵機制。我國是人民民主專政的社會主義國家，激勵機制首先是滿足最廣大人民群眾的利益要求，明確人民當家作主的政治地位；執行人民代表大會制度，使人民享有參與國家治理的政治權利，從根本上保證人民的政治利益得到滿足。其次是經濟因素。發展社會經濟，改善民生，提高人民群眾物質生活水平，是各級政府的重要職能。政府激勵的經濟影響力主要就體現在政府發展社會經濟的能力。一個地區經濟發展快，財政、稅收等各項收入水平就高，投入基礎設施建設的力度就大，社會醫療、教育等公共事業就發達，社會保障體系就會趨于完備，人口就業率就高，各種社會不安定因素相對就會減少，整個社會形成一種比較好的氛圍和處于良性循環當中。第三是制度因素。社會建設和發展離不開各種規制，對人們的行為進行規范和約束。從國家的憲法到部門法,從國家出臺的政策到組織內部各項規章制度，都體現的是一種法制的精神，一種公平的力量，一種對正義的捍衛，一種對公序良俗的推崇。所以政府在制定各類規章制度時，不能背離此原則。在城鎮化建設中，只要政府激勵機制是符合社會發展規律的，是能夠滿足廣大人民群眾利益的，是能夠反映社會進步的，就能夠調動廣大的社會力量參與城鎮化建設，能夠激發職工潛能和社會潛能，能夠在客觀上起到推動社會各項事業發展的作用。

三、城鎮化過程中政府激勵機制的創新分析

（一）新型城鎮化建設目標體系

新型城鎮化之所以新，就是要有別與過去的一些不合理做法，就是要以一種全新的視角和高度來認識他。只有從根本上對人們的思想意識加以改進，用系統的理論觀點對人們行為進行指導，從認識上與以往的城鎮化區分開來，才能建設符合時展需求的城鎮化。

（二）城鎮化過程中的政府激勵機制構建

1.政府激勵的主體

政府激勵體系由激勵主體、激勵客體、激勵方式和內容，以及激勵環境等因素共同構成。城鎮化所需要的激勵與其他行業單個組織激勵不同，很大層面上需要政府激勵。而政府由其公共事務管理職能決定了在進行激勵時要綜合考慮滿足城鎮化建設各種需要，包括首先保證城鎮化建設目標的實現，擴大經濟建設成果，減少失業，增加社會福利，增強人民生活幸福指數，減少環境污染，最大限度的滿足廣大公眾的物質生活需求和精神文化需求，建設和諧、安全、文明社會。要實現這一目標，全社會只有政府有能力、有責任去組織資源，整合資源，按照公營部門的職責開展工作，實現社會利益最大化。

2.政府激勵的對象

促進城鎮化實現的主體因素，除了政府以外，還需要大量的社會力量的參與。包括最廣大的人民群眾的力量，社會各界，以及經濟實體的介入。確保城鎮化建設的順利開展，明確政府激勵對象很有必要。首先政府要在服務型政府理論的指導下，明確政府角色定位。在城鎮化建設中，有大量的基礎設施要建設，以及農民居民化以后的醫療、教育及其他文化生活所需的設施。這些支出可以根據其性質來決定其建設主體。有些非盈利性設施的建設，就絕大部分只能由政府承擔；但有些設施和建設項目可以通過多種渠道解決。目前政府大量采用的ppp（public-private-partnership）模式，就可以建立政府與私人資本的雙贏模式。但私人資本的介入，需要明晰雙方權利義務，需要足夠到位的監管，政府要承擔起必要的責任。

3.創新政府激勵方式和內容

城鎮化中的政府激勵無論物質激勵還是精神激勵，組織單個激勵還是社會整體激勵，都可以納入到內部激勵和外部激勵當中來。

（1）內部激勵

內部激勵就是對政府自身的激勵，政府就是由各級各類公務員組成，所以，對政府的激勵實質上是對公務員的激勵。

1）制度設計合理，執行規范按照諾斯的觀點，制度的本質是為減少市場交易中的“道德風險”而產生的市場規則；制度最大的功能就是為人們的合作提供“共同知識”，減少摩擦和交易費用；制度不是一層不變的，要隨著專業化程度的上升而不斷作出調整[5]。這里說的制度是指正式制度，指人們有意識的制造一系列政策法規，它包括政治規則，經濟規則和契約以及由各類正式規則所形成的一種等級結構[6]。因此，制定完備的公務員準入制度，考核獎懲制度，職務晉升制度，工資福利制度，退休制度等。并且隨著社會進步不斷對這些制度進行修正、完善，確保每一項制度都是公正的，有效率的，其執行是有保障的。只有制度健全了，公務員隊伍本身能夠良性運行，才能維護社會的正義與公平。

2）重視領導能力與素質中國人歷來在仕途上講究志同道合，身為領導，除了會利用職位所賦予的權利以外，具有讓下屬心悅誠服的本領，是對下屬極大的激勵。按照領導學的觀點，就是身為領導要具有某些特質，比如具備過硬的業務素質，淵博的學識，寬闊的胸襟，和具有遠見卓識等等。讓下屬從內心里佩服接納并且愿意與之共事，這樣的組織工作人員士氣才會很高，團隊協作能力較強，工作效率一般會很高。

3）融洽的人際關系人際關系也是影響公務員發揮本領的重要因素。人際關系客觀的存在于任何組織中，并且影響著組織人員的流動率和工作效率。公務員隊伍中人員的來源構成復雜，不同的學歷背景，不同的經歷，不同性格的若干人要相處共事，難免會有摩擦，造成人際關系的緊張。此外，工作壓力大，同事之間競爭的存在，以及來自家庭的問題都有可能使人際關系變得緊張。從心理學的角度來看，在組織中人際關系緊張的情況下人的情緒容易失控，變得焦躁、多疑；工作意愿降低。對于政府內部公務員人際關系的協調不光靠其本人進行自我素養的提高，加強與周圍人群合作共事的能力以及掌握處理自己情緒的良好方法。政府內部建立起一種同事之間能融洽相處的機制，具體來講就是要有良好的文化傳統，大家都能夠互敬互愛，平等相處。要做到這點，就要回到制度建設上去，如果有健全的規章制度，執行規范，那么就可以減少很多因為競爭而產生的敵對情緒從而造成的人際關系緊張。

4）安全的職業環境按照馬斯洛需求層次理論，安全需要處于第二層次的需要。這里的職業安全，不光是工作場所的安全，公務員生命財產的安全，更是職業穩定的需要。公務員在中國歷來被認為是社會地位比較高的職業，目前社會上還沒有哪一種職業的吸引力趕上或超過公務員，每年的招錄考試都是一大熱門話題，競爭激烈程度遠超高考。在經過重重考試，背負著家族的期望進入公務員隊伍，首先就是因為進入公務員隊伍意味著你的職業生涯比別人更安全，更有保障。這使得政府公務員這一職業成為有志青年趨之若鶩的對象。政府要想方設法把這種優勢保留下來，成為吸引人才的一大利器。

5）暢通的職業晉升通道職工對自己的職業生涯發展，不光與自己在不同的發展階段進行比較，同時還會和其他職工進行對比。當發現自我的職務晉升通道受到非個人能力因素阻礙后，就會產生不公平感，從而產生消極情緒，影響工作效率。職務晉升從表面上看是對有能力者的提拔重用，實際上由于職務尤其是高級職務被視為稀缺資源，成為人們為之奮斗的目標。又由于現代社會的快速發展，信息的快速更新，使得公務員有些應接不暇。公眾對政府的要求也變得越來越高。以上種種都給政府公務員工作產生了巨大壓力。

（2）外部激勵

外部激勵是對城鎮化利益觸及的所有社會群體的激勵。包括城鎮化的直接對象廣大人民群眾；城鎮化建設的參與組織，尤其是經濟組織；還有其他相關利益團體。外部激勵的實質是要能刺激社會力量發揮作用，滿足社會大眾的公共需求。

1）重視輿論宣傳導向，擴大影響面，提高社會力量參與熱情。城鎮化建設的輿論宣傳作用不明顯。據調研顯示，大部分受訪群眾對城鎮化持樂觀態度，但也有相當部分的回答都很模糊；部分受訪者的回答帶有一定的情緒，認為城鎮化就是政府到處征地，所給補償數量少，不能及時到位；甚至有相當部分人不知道，不清楚等。在對一所高校的在校學生進行城鎮化問卷調查表明，78%的學生認為城鎮化建設就是出行更方便了，85.9%的人認為集市上商品很豐富，認為有醫療保險而且報銷比例也更大的人占71%，另外還有少數學生認為家里可以有部分余錢出去旅游了和家庭成員較之以往不用外出打工，可以實現在本地工廠就業的也占到受訪學生的25%左右。同時，對于城鎮化建設的認識，有近15%的學生反映出負面情況。比如強拆行為，又如安居工程沒有起到應有的作用等。對以上兩種人群的調研，主要是居于受訪對象對城鎮化建設的主觀感受，主要是從他們生活中親自體會到的變化，另外特別選取在校學生進行調研，是想從有知識的青年人當中獲取他們對社會發展的關注度的認識，所以，對他們的訪問很有必要。從以上調研結果來看，尤其是普通民眾還是對城鎮化建設缺乏更深刻的認識，造成對城鎮化的理解偏差。所以，政府輿論的導向作用不容忽視。

2）加快經濟建設，構筑城鎮化發展基礎工業化和農業現代化被視為城鎮化建設的兩翼。第一，城鎮化就是要解決大量農村人口市民化的問題，這需要大量的就業崗位。而農業現代化恰恰是要使更多的農村勞動力脫離土地，工業化進程的加快能更多的吸納脫離土地的農民就業；第二，城鎮化的重要保障就是實現農村養老及醫療保障的全覆蓋，解除農民市民化后因為離開土地而產生的不安全感。社會保障的實現需要大量的資金只能通過政府公共財政收入解決，工業產業能提供這么大的資金來源；第三，在經濟發展模式上，各地也是因地制宜，充分發揮地域優勢，找準適合當地的經濟發展路子很重要。政府要做的就是營造良好的發展氛圍和提供良好的發展環境，筑巢引鳳，在政策上、資源上、發展誠意上，讓更多的投資主體活躍起來，帶動當地GDP發展。

3）重視制度建設，營造良好發展環境城鎮化的基礎是市場經濟，市場講究的是公平與效率。政府在制定公共政策時要堅持市場經濟導向，按市場原則把制定公共政策的權力放到一個公平的、合法的、自由競爭的環境中，考量的制度因素主要是維護社會的公平與正義，維持正常的社會發展秩序，保護公民合法人生和財產所有權。政府在實施城鎮化激勵時，要為社會力量的參與建立起良好的制度壞境，引導社會優勢資源包括資金和人力資源進入城鎮化建設體系。讓要素能充分發揮其功能和作用，府是公共政策的制訂者，是社會秩序的建立與維護者。要在科學、公正、公平的原則下出臺政策。

4.優化政府激勵的壞境政府激勵

在很大程度上能創造出巨大的無形的生產力，這種能量是一般的單個組織無法實現的。因此，政府要充分發揮公共職能，鼓勵和動員社會一切力量，加快城鎮化建設速度，早日帶領人民群眾走上小康富裕之路。為此，政府要優化激勵環境，創造條件，把社會優質資源進行整合。一是要加大基礎實施投入與建設力度；加快優秀專門人才的引進和培育步伐；二是大量采用先進技術，提高產業科技含量；三要加大信息溝通與獲取力度，建立暢通的信息保障機制；四要致力于發展環境污染小，資源能耗低的產業，走可持續發展道路。

參考文獻：

[1]費孝通.小城鎮，大問題：論小城鎮及其他[M].天津：天津人民出版社，1986.

[2]詹姆士•N•羅西瑙.沒有政府的治理（中譯本）[M]南昌:江西人民出版社，2001.

[3]朱士華.中國政府激勵機制分析和研究[D].成都：電子科技大學，2003.

[4]丹尼爾.W.布羅姆利.經濟利益與經濟制度———公共政策的理論基礎[M]陳郁等譯.上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1996.

作者：彭芳；張任之 單位：興義民族師范學院