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摘要：全域城鎮化作為城鎮化發展過程中的一種必然趨勢已成為全國各地建設農村的重要途徑。本文從全域城鎮化的角度，以云南省宜良縣西山營為研究對象，通過介紹該村全域城鎮化建設的情況，從制度、人力等方面總結經驗，并對潛在的問題做出說明，從而為進一步研究提供思考的方向。

關鍵詞：全域城鎮化；西山營；新農村

城鎮化是一個國家或地區走向現代化的必經之路。根據國家統計局統計數據顯示，2018年我國城鎮化率為59.58%。根據美國地理學家諾瑟姆的三階段論，城鎮化率在10%-30%為起步期，30%-70%為快速發展期，70%以上為穩定期。可見，當前我國正處于城鎮化快速發展時期，并進一步提出發展全域城鎮化。全域城鎮化是城鎮化發展到一定程度出現的新形式，主要是根據常規的城市硬化、經濟運行、文明程度、人文理念等標準在一定區域內實現全地域、城鄉一體化發展的模式，是城鎮化未來發展的新趨勢，是全面建成小康社會的一個重要指標，也是實施鄉村振興戰略過程中的重要環節。本文通過對宜良縣西山營發展全域城鎮化的介紹，在總結經驗的同時，對潛在的問題進行分析，以期對相關區域發展全域城鎮化提供可能的借鑒。

一、宜良縣西山營全域城鎮化建設情況

西山營位于云南省宜良縣，在縣城西側1公里處，是典型的城郊結合部。全村有417戶農戶，農業人口1478人，村莊占地面積398畝。因城市建設需要，從2005年到2010年國家征用該村土地約390畝，絕大部分村民屬于失地農民。2012年，西山營居民小組被列為全域城鎮化縣級試點，并在2012年首批進行了“農轉城”，同時被列為2013年“一事一議”財政獎補市級美麗鄉村。西山營全域城鎮化建設項目于2012年5月正式啟動，項目總占地116畝，凈用地面積70.71畝，總建筑面積10.12萬平方米。其中，住宅建設面積9.17萬平方米，共有住宅476套，配套公共服務設施1.95萬平方米。項目計劃總投資1.53億元，含25幢商業農貿市場，1幢4層1300平方米待客房和老年活動中心及1.07萬平方米的蔬菜批發鋼架彩鋼瓦大棚市場。經過持續建設，目前整個建設項目已完成并投入使用。2014年，經過充分征求意見，在縣司法局公證處、縣統籌辦和匡遠街道辦等相關部門的公證下，通過公開抽取順序號，再經順序號抽取房號的辦法，對新區住房進行公開分配，412戶居民拿到了鑰匙，并陸續搬遷入住；配套的商貿區、商鋪、攤位營運正常。為了改善居住小區的周邊環境，居民小組還投入30多萬元資金安裝了21盞太陽能路燈、電子顯示屏及安全監控系統。

二、西山營實現全域城鎮化的主要經驗

改革開放以后，我國在處理城鄉關系方面有過三次大的變化，第一次是改革開放初期，在農村全面推行家庭聯產承包責任制；第二次是2000年開始的農村稅費改革，主要是為農民減負，落實黨和國家在“三農”方面“少取”的政策；第三次是開展社會主義新農村建設。綜合國內外新農村建設的經驗，主要表現在五個方面：一是因地制宜，選擇合適的新農村建設模式；二是制定新農村建設總體規劃，有重點、分階段加以實施；三是構建政府公共組織和村民自治組織之間合理的分工協作機制；四是建立多種形式的激勵機制；五是探索農村公共設施投入和維護使用的長效機制。西山營結合自身近郊、村小、地少、資金少等情況，一切從實際出發，在推進全域城鎮化過程中，積累了一些經驗。

（一）發揮區位優勢，用活用好政策中央提出美麗鄉村計劃后，西山營結合區位優勢，得到政府大力支持，被列為全域城鎮化縣級試點，首批進行了“農轉城”，同時被列為2013年“一事一議”財政獎補市級美麗鄉村。自2016年宜良縣啟動鄉村旅游示范村建設以來，該村率先吃透政策，依托百年巖泉古寺、滇越小鐵路等人文景觀，在縣政府及各部門的支持下，對景區進行科學規劃和合理開發。在抓住機遇、用好、用活政策的前提下，促進了全域城鎮化的發展。

（二）發揮民主優勢，充分依靠群眾新農村建設是一項“德政工程”，在推進過程中，要充分認識到政府只是起引導作用。農民才是建設的主體，只有真正發揮農民的積極性和主動性，農村建設的成果才能得以保留和延續。西山營土地資源有限，建設資金少，面對村民失地的嚴峻形勢和老村子陳舊落后的面貌，村小組充分信任和依靠群眾的力量，召開黨員、村民代表大會，充分征求全體村民的意見，最終98%的村民簽字，放棄全額分配的征地補償款，并同意以征地款5180萬元作為啟動資金，同時通過開發小宗國有土地和銀行貸款等多途徑完成了1.53億元的項目。在項目建設過程中，工程發包、原材料采購、裝修等大小事宜都有村民代表和黨員代表參與，真正做到了群眾參與、群眾發聲、群眾做主和群眾滿意。

（三）發揮保障優勢，提高村民福利農村發展的終極目標是農民富裕和幸福。農民對城鎮化疑慮不斷的原因主要是對未來生活充滿不確定性和恐懼感，尤其是村內老、弱、病、殘、孤、寡等這些特殊群體，所以社會保障制度就顯得尤為重要。為了解決好“弱勢群體”基本的生活保障，該村由居民小組出資幫助村民100%購買城鄉居民醫療保險；鼓勵和獎勵821人購買了失地農民養老保險。由于資金用于村集體發展，目前每位村民每年發放糧食補貼600元，同時60歲以上的老人每月發放相應的生活補貼。

（四）發揮人力優勢，激活勞動力的“造血”功能社會保障的主要功能在于“兜底”，但只有勞動才能創造出財富。農民缺乏必要的生產技能和工作能力，是農村貧困的普遍原因。近年來，政府逐漸加大對農民的培訓力度，該村居民小組先后共186人接受政府部門組織的計算機、家政等職業培訓，并取得相應的資格證書；全村累計209人實現轉移就業，就地引導就業一百余人；新村及綜合農貿市場創造了168個就業崗位，優先保證本小組村民就業；此外，扶持種植和養殖創業10戶、個體工商創業13戶。最大限度保證失地農民、閑散勞動力有事干、有錢掙，從而激活勞動力的“造血”功能。西山營是在政府為引導、村集體為主導、群眾為主體的前提下，結合村域發展實際開始的全域城鎮化。在全社會深入推進改革的背景下，該村集體充分發揮了敢想、敢干、敢于擔責的精神，堅持發展靠民、發展惠民的理念，為西山營的長遠建設夯實了基礎。

三、以西山營為代表的農村發展全域城鎮化需要進一步研究的問題

城鎮化的本質是產業聚集和人口聚集，通過聚集產生較高的經濟、社會、文化要素的配置效率，從而不斷推動經濟規模的擴張、帶動經濟結構的優化、創新發展方式，使城鎮成為經濟發展和社會進步的綜合體現。所以農村城鎮化是一個系統工程，不等于一般的農村建設。自從全域城鎮化推廣以來，全國各地邊探索、邊建設、邊總結，既提供了寶貴經驗，也客觀分析了存在的問題，主要集中在制度、土地、環境、資金等方面。就西山營全域城鎮化來看，可以從長遠和近期的角度，解決好以下幾個問題。

（一）正確處理城鎮化過程中土地利用問題城鎮化發展與土地利用關系十分密切，其中一個重要標志是城鎮數量的增加和城鎮建設用地規模的擴大。隨著城鎮化步伐的加快，土地利用問題會逐漸成為區域經濟發展不可忽視的制約因素與核心問題。所以，從資源配置的角度，有限的土地資源應該如何科學配置，需要政府做出宏觀和可持續發展的規劃，尤其是耕地紅線不能輕易觸碰，因為耕地是農民的“生命線”。為此，2017年1月中共中央國務院下發了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出了嚴保嚴管、節約優先、統籌協調、改革創新的基本原則；2019年4月，中共中央、國務院下發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出堅持守住底線、防范風險等原則，在新農村建設中要守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損底線，守住生態保護紅線，守住鄉村文化根脈。在城鎮化過程中最關鍵的問題是要時刻警惕土地流轉資本主義化，即：土地經過流轉成為了私人資本，作為土地權利人的農戶不能公平享有土地流轉帶來的利益，而通過土地投資經營取得的利潤與農民無關，農民變為雇傭勞動者或者失業者，土地完全成為私人資本，不再為農民發揮社會保障的功能，從而使土地資本化。《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確指出，在穩定和完善農村基本經營制度的前提下，要進一步完善土地承包經營權，依法保障農民對承包地的占有、使用、收益等權利。西山營村小、地少，發展全域城鎮化所面臨的挑戰之一就是土地合理開發和利用問題，只有科學的規劃才是提高土地利用率、實現城鎮化的重要保證。切不可在沒有統籌規劃和市場前景尚不明晰的情況下，對現有土地過早、過度開發。因為粗放使用土地本身就是對土地價值的一種巨大傷害，這違背了發展城鎮化的初衷。

（二）注意避免“空心房”“空心村”現象農村“空心化”是指在城市化過程中，隨著鄉村人口、資本等要素的外溢，農村出現外擴內空、土地拋荒、人才流失、管理缺位、組織渙散以及文化衰落的現象，這些問題最終導致了農村政治、經濟以及文化功能的整體衰落。在城鎮化的巨大沖擊和強勁帶動下，農業勞動力不斷轉移，大量農村人口向城鎮聚集從事非農產業，農村自然村落和農村人口數量大幅度減少。雖為農民卻“無其田、無其地”。農村城鎮化是要讓農民生活得更幸福，而不是迫使農民放棄土地和家園，背井離鄉涌入城市。因此，地方政府一定要完善財政、金融、社會保障等激勵政策，積極吸引各類人才返鄉就業，群策群力共建美麗鄉村。

（三）健全新農村基本社會保障功能社會保障體系功能是否齊備，是衡量一個國家綜合實力的具體體現。只有經濟實力發展到一定的程度、人文關懷惠及更多民眾，社會保障制度才能真正實現“名副其實”。農村全域城鎮化，不僅是區域內硬實體的改善，更應輔之以相對完備的社會保障體系，并在重點保障“弱勢群體”的基礎上，實現全域全覆蓋。具體到提升公共服務方面，按照城鎮的標準加強基本公共服務體系建設，改善農村辦學條件，提升教學水平，促進城鄉教育均衡發展;增強農村醫療衛生服務能力;建立城鄉統一人力資源市場，提高農村勞動力技能素質，實現穩定就業增收；加強公共文化體系建設，實施文化工程，豐富農村文化生活。全域城鎮化作為城鎮化發展過程中的一種必然趨勢，有助于破解城鄉二元結構，實現城鄉一體化發展。它已成為全國各地拓展城市功能、建設農村和改善農民生活生產條件的重要途徑；在毗鄰城市的農村，發展全域城鎮化更具扶貧功能。只有充分分析各地特色、結合實際情況，吸收好的經驗和做法，并著力破解發展中遇到的難題，才能真正走出一條全域、協調、和諧的新農村城鎮化道路。

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作者：李桂花 單位：重慶師范大學歷史學碩士