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摘要：住房保障是社會保障的重要內容。20年來，我國城鎮住房保障工作取得了輝煌成績，但也存在保障不精準的問題。在新型城鎮化條件下，如何提高財政支持效率，做到精準保障顯得尤為重要。分析當前粗放式住房保障存在的五個方面問題，從精準確定保障對象、保障主體、保障標準、保障方式、保障規模、配套設施、信息平臺和監管措施等八個方面提出精準保障建議。

關鍵詞：新型城鎮化；住房保障；精準保障；政策措施

自2013年11月提出“精準扶貧”思想以來，“精準”理念、精準意識日益深入人心。“精準農業”“精準營銷”“精準制度”“精準資助”“精準保障”等概念不斷涌現，政府管理也開始向精準管理邁進。住房保障是社會保障的重要內容，為中低收入家庭提供住房保障是政府的重要職責。在新型城鎮化發展過程中，政府對住房保障工作如何實行精準管理、對住房保障對象如何實現精準保障顯得尤為重要。本文通過對剖析當前我國住房保障工作存在的不精準問題，對下一步如何實現精準住房保障提出基本構想。

1我國住房保障基本情況及存在的問題

1.1我國住房保障制度建立的基本情況

住房保障是政府通過制定政策通過行政或經濟手段向中低收入家庭提供財政補貼或實物援助，幫助其解決居住問題的制度安排，是國家社會政策和社會保障制度的重要組成部分。從1978年到1998年的20年間，我國逐漸推進城鎮住房制度改革，改革住房無償分配的福利制度，推進住房分配和管理的商品化、市場化、社會化進程，現代意義上的住房保障制度還沒有開始構建。1998年國務院出臺《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號），要求完善住房供應體系：對城市最低收入家庭提供廉租住房，對中低收入家庭提供經濟適用住房，對高收入家庭提供市場化的商品住房。這標志著我國住房商品化、市場化、社會化制度基本建立，現代意義上的住房保障制度也開始構建。此后的10年是我國住房商品化、市場化快速發展的時期，房地產開發和住房建設成為國民經濟新的經濟增長點，房地產業成為國民經濟的重要支柱產業。城鎮居民的住房條件快速改善，城鎮人均住房面積到2007年底超過28平方米，但住房消費上的差距越來越大。雖然各地政府也建設了一定數量的保障性住房（主要是經濟適用住房和廉租房），但由于地方政府財力不足，保障性住房規模很小，隨著房價急劇攀升，城鎮大量低收入住房困難家庭的住房問題尤為突出。2007年8月，國務院出臺了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號），標志著我國城鎮住房保障制度的基本建立，文件要求進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規范經濟適用住房制度，加快集中成片棚戶區改造、積極推進舊住宅區綜合整治，多渠道改善農民工居住條件，并將解決中低收入家庭住房條件列入各級政府的目標管理。從2008年開始，全國持續開展了保障性安居工程建設的高潮，一方面加大了保障性住房建設力度，豐富了保障性住房類型，要求各地大規模建設經濟適用住房、廉租住房、限價商品住房、公共租賃住房等政策性住房。另一方面，大規模開展各類棚戶區改造，將保障性住房建設和各類棚戶區改造統一列為保障性安居工程，在土地、金融、稅收、財政等政策方面給予支持，要求在“十二五”期間要完成3600萬套保障性安居工程建設目標，并逐級分解，落實地方政府責任。據統計，“十二五”期間，實際開工建設4619萬套，基本建成3518萬套，基本實現了目標。“十三五”以來，國家繼續推行棚戶區改造，簡化了保障性住房類型，將公租房作為住房保障的主要方式，將公租房與廉租房并軌運行，同時試點推行共有產權住房建設。2008年以來的10年，是我國住房建設和住房保障快速發展的10年。城鎮人均住房面積超過38平方米，達到中等發達國家水平，城鎮低收入住房困難家庭的住房條件也得到了極大改善，城市面貌發生了根本性的改變。

1.2我國住房保障制度存在的問題

我國住房保障雖然在10年內取得了輝煌成績，但也存在很多問題，按照精準保障的思路來看，現有保障房供應模式主要依靠投資驅動擴展建房規模，偏重于量的積累，疏于管理，屬于粗放型保障房。主要存在以下幾個問題：

1.2.1計劃下達不精準我國保障性安居工程計劃下達是自上而下進行的，沒有充分考慮各地實際情況，并且當時正處于國際金融危機時期，確定保障房投資建設規模時很大程度上考慮的是擴大投資，刺激消費，應對金融危機。“十二五”期間，住建部按照5年完成3600萬套保障性安居工程目標下達計劃給各省市，各省市又按照人口數量切塊給各地市，地市再切塊下達給區縣。這種層層按照人口數量以政治任務下達保障房目標的方式實際上是很難精準的。在新型城鎮化發展過程中，各地經濟發展狀況不一樣，市民住房狀況不一樣，人口流動也不一樣。規模較小的縣市市民住房條件本來較好，住房困難家庭也不多，并且每年有大量的人口流出，也不得不建設大量的保障性安居工程，導致房屋建成后大量空置和閑置。而人口流入量較大的一二線城市，每年新增的新市民很多，他們又沒有納入該城市人口基數，因土地資源不足，保障性住房建設又嚴重不足。

1.2.2保障對象不精準按照國際通行規則，住房保障對象應該是在市場上無力購買或租賃基本住房需求的中低收入家庭。由于我國存在戶籍制度，長期以來，絕大多數城市把住房保障對象嚴格限定在本市戶籍居民，外來務工人員和新市民沒有納入住房保障對象。其實，城鎮低收入住房困難家庭的住房條件通過多年以來的住房保障和棚戶區改造絕大多數得到解決，當前亟待解決住房問題的是城鎮化加快發展中的新市民，尤其是其中的外來務工人員，他們收入較低，且在城市無立錐之地，城市房價和租金都很高，無論是購房還是租房對他們來講都是很大的負擔。近年來，武漢、西安、深圳、長沙等城市為了吸引人才，紛紛出臺政策，對大學畢業生住房給予保障支出，而對低收入外來務工人員則缺乏必要的資助。在“十二五”期間，由于過分強調對戶籍人口保障，很多城市為了完成新增租賃補貼目標，很多家庭采取分戶的方式獲取租金補貼，一些家庭甚至采取離婚或分家的方式，以較低的價格合法獲取保障性住房，把本應由家庭承擔的責任轉嫁給政府。有很多家庭以前享受了住房保障（主要是廉租房），隨著家庭人口結構的變化，家庭收人的增加，已經不應再享受住房保障，但由于退出機制的不完善，仍然享受住房保障。

1.2.3保障標準不精準雖然國家對住房性保障提出了明確標準（經濟適用住房每套不超過60平方米，廉租住房不超過50平方米，公租房每套40-60平方米），各地在保障性住房建設過程中也基本上按照上述標準掌握。但在實際運行中卻出現了不精準的情況。我國的住房保障是以所謂家庭為單位的，家庭人口結構和數量是不一樣的，由于房屋不便分割。致使同一城市人均住房保障面積差異很大。由于很多城市把住房保障主要限定在戶籍家庭，為了完成保障房分配工作，一些城市只有提高保障標準，降低保障門檻。有些人還鉆政策的空子，采取離婚、分戶等手段，多占保障性住房，有很多經濟適用住房和廉租住房只住一個人，保障效率低下。

1.2.4空間匹配不精準空間匹配不精準也就是“空間失配”，是指居住地與工作地之間的錯位，導致居民在地理區位上的就業障礙，職住不平衡導致通勤時間延長。我國城鎮保障性住房大多建設在城郊結合部，位置相對偏遠，周邊配套不齊全，公共服務設施缺乏，嚴重影響了保障房的分配和入住，致使保障房大量閑置。據審計署審計：2016年全國有超過40萬套保障性住房無法正常交付給住房困難群體使用，其中12.87萬套基本建成住房因配套基礎設施建設滯后閑置1年以上，27.24萬套住房因位置偏遠戶型設計不合理等已辦理竣工備案空置超過1年。武漢市在花山生態城建設1000多套公租房長期閑置達3年以上，主要原因就是位置偏遠，生活服務設施缺乏。

1.2.5管理模式不精準根據2016年審計：保障資金違規使用方面，10.31億元違規用于商品房開發，彌補辦公經費等，4.21億元被套取和侵占，13.67億元住房公積金增值收益未安規定上交財政用于安居工程。，一些地方對保障對象的資格審核和后續監管不到位，2016年有2.96萬戶不符合條件的家庭違規享受住房補貼2244萬元，保障性住房1.57萬套。有3.36萬戶不符合條件的家庭未及時退出。綜上存在的五個不精準問題，嚴重影響了政府投入住房保障的資金使用效率，也影響了住房保障的社會效益，這種粗放的住房保障模式亟待改變。

2實行精準住房保障的對策建議

所謂精準住房保障是相對粗放住房保障而言的，是指政府相關管理部門通過對保障數據進行有效整合，實現保障對象和保障房的精準匹配，切實提高住房保障實效的保障方式。要做到精準住房保障主要包括以下幾個方面。

一是要精準確定住房保障對象。住房保障有廣義狹義之分，廣義的住房保障（大保障）是對所有人提供符合其需求的住房，狹義的住房保障（小保障）是指對因收入較低在市場上無力購買或租賃住房滿足基本居住需求的對象提供保障。一般意義上的住房保障主要是狹義保障。在新型城鎮化條件下，有兩類人需要保障：一是有城鎮戶口的城鎮低收入住房困難家庭；二是新市民。從目前的情況來看，亟待解決住房問題的人是城市新市民，包括新就業大中專畢業生和農民工。2015年中央經濟工作會議提出：“要明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為出發點，把公租房擴大到非戶籍人口”“以人為核心的新型城鎮化”理念和實施1億轉移人口的住房問題“農民工市民化”等，加速改變了住房保障的實際供求狀況，保障對象的重點發生改變，住房保障范圍擴展到城鎮非戶籍人口，新就業者和外來務工人員逐漸成為保障重點。住房保障并不是對所有的新市民提供住房保障，只是那些收入較低，無力在市場上租賃或購買住房的家庭或個人給予保障，收入情況、住房條件和資產情況是核定的重要指標。但由于新就業者和外來務工人員相對于城鎮戶籍人口而言，流動性更強，穩定性更差，其收入、住房、資產等信息更加難以掌握，如果沒有精準的制度安排，原有的粗放性住房保障中的問題將會更加嚴重。

二是要精準確定住房保障主體。住房保障不僅僅是政府的職責，企業、社會和家庭都有各自的責任。對喪失勞動能力的低收入家庭和殘疾人應由政府提供基本住房保障。用人單位也要履行自己的社會職責，應對新就業的單身職工安排集體宿舍，滿足其基本住房需求，或者提高工資待遇，讓他們能夠租賃適合自己的基本住房。同時要落實國家住房公積金政策，促進住房公積金向新市民覆蓋，建立和完善鼓勵新市民自愿繳存機制，擴大非公企業繳存面，推進更多企業建立住房公積金制度，有效支持新市民解決住房問題。對人才住房的保障，要以用人單位保障為主，政府政策支持為輔，住房補貼資金應該主要由用人單位支付，人才住房不應該完全由政府通過財政資金大包大攬。政府集中規劃建設的共有產權用房，可以在用地政策上給予一定支持，購買的價格應該是市場價，其中一部分可由用人單位出資，一部分由職工出資，由用人單位和職工共同擁有產權，而不能由政府與購房者共同擁有產權。這樣一方面可以減少政府財政支出，降低政府作為部分產權人的各類風險，同時可以增強用人單位對職工的管理，防止人才流失，用人單位可以根據職工的貢獻度逐漸讓渡部分產權。家庭成員之間有提供住房保障的基本義務，父母或子女住房條件較好或收入較高，其子女或父母的住房困難問題應該由家庭去解決，不應該由政府提供保障。要堅決杜絕通過分戶或離婚的方式“合法合規”享受住房保障，從而增加政府的財政負擔。同時，鼓勵社會慈善機構和其他社會組織參與住房保障工作。

三是要精準確定住房保障標準。住房保障是保基本的需求，對政府提供的住房保障要體現公平性。住房保障標準的制定要符合城市經濟發展水平和滿足基本居住需求，標準不能太高。從目前的情況看，按照人均保障面積不超過20平方米為宜，建議按照人口來設定保障標準，而不是按照家庭來確定保障標準，家庭保障面積應該按照人口數量來確定。比如3口之家按照60平方米來保障，2口之家按照40平方米來保障，單身家庭只能保障20平方米。保障標準范圍內的房屋購買價格或租賃價格按照保障房的標準繳納，超出保障標準部分的房屋面積按照市場價格購買或市場租金支付，杜絕企圖通過分戶或離婚等方式獲取更多的政府保障。對人才住房保障標準，可由用人單位根據人才檔次和貢獻度確定，補貼資金由用人單位支付。

四是要精準確定住房保障方式。住房保障方式和類型太多、太雜難以精準實施。要按照簡單方便操作的原則來確定。住房保障方式可分為兩大類：實物保障和貨幣保障。要以貨幣保障（貨幣補貼）為主，實物保障為輔。實物保障分為實物配售（共有產權住房）和實物配租（公租房）兩種方式，實物保障要以實物配租為主，實物配售為輔。貨幣保障主要是住房公積金和租金補貼。對實物配租的公租房可以采取與市場租賃住房對接，公租房租金可以采取“市場租金，分檔補貼，繳補分離，先繳后補”。公租房的租金按照同地段市場租金先由承租對象繳納，政府按照每戶的保障人口、保障面積標準、租金補貼標準按月或按季精準補貼，當保障家庭人口和收入條件發生變化，補貼的金額也隨之變化。當原來的保障家庭不符合保障條件時，可以責令其退出保障房，或者停止租金補貼，從而達到退出保障。對不同的保障對象要采取不同的保障方式，實行精準保障：政府對喪失勞動能力的鰥、寡、孤、獨、殘、老等低收入弱勢群體提供公租房，只需支付較低租金。對收入較低但有勞動能力的低收入群體可以通過租金補貼的方式解決其階段性住房困難，當他們的家庭收入提高后按照收入狀況減少甚至取消租金補貼。對無房的新市民（含人才）希望購買住房的，可以提供共有產權住房，由單位和單位職工共同購買，確定產權比例。對首套購房的家庭可以通過利率優惠和稅費優惠支持其在市場上購買住房。

五是要精準確定新建或改造的規模。在精準保障模式下，各地方政府不應再大規模盲目建設保障房，而是從當地實際出發“因城施策”。在精準識別出保障對象數量和區位的基礎上，考慮其實際需求并賦予一定的居住權，讓他們自己在市場上選擇適合自己需求的住房，政府或單位提供租賃補貼。目前，我國各地已經告別住房短缺時代，很多城市出現大量房屋閑置。要充分發揮存量住房的作用，少建或不新建保障性住房，不拆沒有達到設計使用年限的住房，通過租金補貼的方式鼓勵低收入家庭和新市民租賃或購買存量住房解決住房困難。對新開發的產業園區可以根據需要合理確定一定比例的職工宿舍或共有產權住房。

六是要精準配套各類生活服務設施。要按照職住平衡的原則合理確定保障性住房項目。對新建的保障性住房要做到通路、通車、通水、通電、通氣，要完善各類生活服務配套，要配套建設幼兒園、中小學學校、醫院、公園、商業網點、文體設施以及各類生活服務設施，滿足保障對象的各類生活需求。要結合新市民的特點，在小區內建設和營造公共空間，便于他們交往和休閑。

七是要搭建精準住房保障服務平臺。住房精準保障的關鍵是要實行住房保障的動態管理，當居民符合保障條件時及時給予保障，當其收入和人口結構發生變化時要及時調整。要做到這點，核心工作是政府部門要整合大數據，將銀行、不動產、公安、民政、稅務、工商管理、社保、住房公積金、醫療保障、電力、交通等各部門的數據集中，相互關聯，搭建精準住房保障服務平臺，通過平臺及時精準掌握各保障家庭的人口、收入、住房以及財產等情況。

八是要建立住房保障精準監管機制。住房保障管理部門要加強對保障對象的精準監管，通過大數據，及時發現問題，及時增加或減少甚至取消住房租金補貼，實現精準住房保障。要加強住房保障立法工作，同時要建立和完善社會誠信制度建設的步伐，營造良好的社會輿論環境和法治環境。

參考文獻：

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作者：陳洲博 單位：華中師范大學社會學院和經濟學院聯合培養生