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縣城是城鎮體系中的重要一環，也是帶動縣域經濟發展的火車頭，因而加快補齊縣城城鎮化短板弱項對帶動鄉村振興和推進以人為核心的新型城鎮化具有重要意義。當前，中國城鎮化已進入都市圈時代，都市圈在空間上對要素配置、產業布局、公共產品供給中的主導作用日益凸顯，因此也將對縣城發展格局產生重大影響。

都市圈內外縣城城鎮化的基本格局

根據《中國都市圈發展報告 2018》中提出的34個都市圈的劃分標準和范圍，我們將 1881 個縣城分別劃分為都市圈以內縣城和都市圈以外縣城（以下分別簡稱圈內縣城和圈外縣城）。其中，圈內縣城共有 680 個，圈外縣城 1201 個，分別占縣和縣級市總數的 36% 和 64%。

（一）圈內和圈外縣城發展先天基礎不同，補短板的重點也應不同

都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以 1 小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。根據測算，中國目前相對成型的 34 個都市圈，總面積占全國的比重為24%，總人口占比為 59%，GDP 占比為77.8%。因此，都市圈的建設和發展將對區域競爭新優勢塑造、城市群發展質量提高和經濟轉型升級，產生重要支撐作用。都市圈的規劃與建設必然會影響縣城發展格局。一方面，都市圈具有較強的發展內聚力，中心城市產業擴散、區域要素聚集將首先在這一空間尺度內實現，因而會優先惠及圈內縣城；另一方面，都市圈基礎設施和公共服務統一規劃建設也將優先覆蓋到圈內縣城，從而提升其綜合承載力。而圈外縣城在接受中心城市輻射和都市圈資源整合上的能力相對較弱。都市圈內外縣城發展基礎條件和制約因素的差異將使縣城城鎮化補短板的重點有所不同。

（二）圈內縣城經濟增長和人口集聚速度都明顯快于非都市圈縣城

在都市圈快速發展的帶動下，圈內縣城也呈現出較快發展勢頭。由于縣城不是完成的統計單元，沒有地區生產總值的統計，但考慮到縣城以非農產業為主，且是縣域非農產業聚集的中心，故我們將縣域第二三產業增加值之和作為縣城生產總值替代指標。2015—2018年間，圈內縣城經濟增長率達到 6.8%，而圈外縣城增長率僅為 2.3%，前者經濟增速大大高于后者。從經濟發展水平差異來看，都市圈內縣經濟發展水平明顯比較高，2018年其人均 GDP 為 5.0 萬元，而圈外縣僅為 3.4 萬元，后者僅相當于前者的68%。從經濟百強縣的分布來看，2018年，經濟百強縣（市）名單中有超過80% 的縣分布在都市圈內，僅有為數不多的圈外縣進入百強縣名單中。在人口方面，都市圈縣城人口集聚速度超過都市圈整體增長速度，2015—2019 年，圈內縣城城區人口占所有縣城比重從 35.5% 提高到 37.1%，圈內縣城日益成為人口流入的一個重要目的地。分區域來看，東、中、西部都市圈縣城城區人口都在增加，占全部縣城人口比重分別提高 1.1、0.47、1.37 個百分點，僅東北地區在下降，降幅為 0.38 個百分點。

都市圈內外縣城主要短板弱項分析

由于都市圈內外縣城在經濟和人口格局呈現不同特征，因而其在城鎮化建設上的問題也不同，只有準確定位圈內和圈外縣城的短板弱項，才能有的放矢、精準施策。

（一）基本公共服務供給不足是都市圈內縣城高質量發展面臨的主要短板

公平享受基本公共服務是人民的基本權力，也是公民獲得均等發展機會的必要條件和實現共同富裕的前提?；竟卜站然笃渑渲门c人口分布相匹配。然而在現行體制下，基本公共服務配置很大程度上仍以戶籍為前置條件，人口發生轉移后原籍地仍要為其提供公共服務，而流出地又有很多基本公共服務不能讓非戶籍人口共享，這就造成了人口分布和公共資源配置的不匹配。都市圈是人口流動的主要目的地，圈內縣城也是承接人口流動的重要載體，大量人口流入的同時而基本公共服務配置沒有跟上，這種不匹配尤其體現在教育和醫療兩個領域。人口向都市圈流動也導致都市圈內縣域學齡兒童人數提高，2018 年都市圈12.1% 和 10.9%，圈內縣城教育服務需求更大。但由于教育資源配置仍以戶籍人口為依據，導致與圈外縣城相比，圈內縣城教育資源嚴重不足，例如福建晉江和江蘇昆山 2019 年每萬名學生專任教師人數分別為 468.9 人、564.4 人，而處于西部落后地區的甘肅玉門與敦煌兩市分別為648.5 人和 651.6 人。教育資源嚴重不足已成為很多外來人口較多的圈內縣城存在的共性問題，這些縣城公立中小學大班額現象普遍，隨遷子女入學難問題突出。圈內外縣城醫療衛生資源也存在不足，2018 年圈內和圈外縣每萬人醫療床位數分 別 為 38 張 和 46張，全國縣城平均水平為 43 張，圈內縣也明顯低于圈外縣。醫療資源供給不足導致醫院超負荷運轉，進而導致老百姓看病貴、看病難問題突出。

（二）產業基礎薄弱是圈外縣城推進新型城鎮化建設的主要制約

產業是經濟發展的根基，是推進新型城鎮化建設的物質基礎。圈外縣城總體距離中心城市較遠，在運輸成本、信息獲取、要素承接等方面存在比較劣勢，因而其產業基礎也往往比圈內相對弱一些。同樣以縣域第二三產業增加值之和作為縣城生產總值替代指標，可以得到，2018 年圈內縣城總產出占圈內縣域 GDP 的比重約為 89%，而圈外縣城總產出占圈內縣域 GDP 的比重約為84%，前者明顯高于后者，說明都市圈內縣城產業基礎更為雄厚。非農業就業相對規模也是反映縣城產業發展優勢的指標，2018 年都市圈內縣域第二產業和第三產業從業人員占其戶籍人口的比重分別為 15.75% 和 15.78%，高于圈內縣域 11.97% 和 14.87% 的水平。非都市圈縣產業基礎薄弱還表現在產業平臺數量較少上?？h城發展不能脫離產業發展平臺的支撐，以進入國家開發區目錄的園區來看，縣域中的國務院批準設立的高新技術產業開發區絕大多數分布在圈內縣城周邊；每個都市圈內縣擁有的開發區數量約為 2 個，而圈外縣則平均為 1 個。由于缺乏產業平臺支撐，圈外縣城特別是中西部地區縣城就業創造能力不足，一些縣域不但全域人口外流嚴重，縣城也面臨人口收縮問題。大量青壯年外出打工，導致了本地人才隊伍比較薄弱，反過來又制約產業的發展，人才外流問題容易誘發這些地區陷入“低收入陷阱”，必須高度重視。

政策建議

我國已經進入“十四五”時期，在這一關鍵歷史時期，縣城補短板強弱項工作將是實現以人為核心的新型城鎮化的重要著力點，為提高縣城補短板的實施效果和經濟效益，相關政策制定應充分考慮都市圈內外縣城發展的差異性。第一，提升圈內縣城基本公共服務項目謀劃科學性和投入力度。圈內縣城要本著“缺什么補什么”的原則，加快確定一批群眾需求最迫切、惠及面比較廣的公共服務項目，綜合考慮資金保障、財務平衡及收益狀況，科學謀劃一批具有市場化運作條件的項目；探索挖掘存量資產、土地價值等方式，推動公益性和經濟性建設內容的合理搭配，保障項目現金流的健康。中央財政和各省級政府應根據都市圈內常住人口數量，加強對圈內縣城公共服務支出和預算內投資的支持力度，爭取在都市圈率先實現人口分布和公共資源配置相匹配。第二，支持非都市圈縣城搭建特色產業平臺，培育發展地方特色產業。一是要打造人才培訓和創業平臺，吸引人才回鄉。非都市圈發展最大的短板在人才，最大的突破口也在人才。外地回流的人才已經積累了一定的人力資本，如能為他們搭建回鄉創業平臺、提供創業資金，增加他們的留在本地的福利水平，相比吸引外地人才，成本更低且更加穩定。二是支持搭建特色產業平臺。產業平臺是匯聚生產要素的載體、降低交易成本重要途徑，要按照“適合什么發展什么”的原則培育主導產業，對出產特色農產品的地區就大力發展現代農業，對環境優美的可重點打造生態養生、休閑旅游產業，而對文化資源豐富、底蘊厚重的則可著力打造文旅類特色小鎮和文化創意型雙創孵化器等平臺。第三推動都市圈內外縣城交通基礎設施與周邊城市的互聯互通。積極推進以都市圈為載體的行政區劃體制改革，以中心城市為主體，將圈內縣城納入規劃范圍，增強規劃建設協同性；創新基礎設施建設投融資模式，完善資金分擔、運營管理等機制。圈外縣城則要主動融入鄰近大城市或都市圈的輻射和產業分工體系，積極推進與周邊大城市的交通對接，降低物流和人流的運輸成本。

作者：馬佳麗 單位：中國社會科學院財經戰略研究院博士后