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一、公眾參與原則的理論、法律及現實基礎

(一)環境權理論1960年，聯邦德國一位醫生認為向歐洲北海倒放射性廢物的違法行為違反了《歐洲人權條約》的規定，進而提出了環境權的主張。美國學者約瑟斯•薩克斯根據法學中的公共委托和共有財產理論，提出了環境權理論。日本學者根據環境共有原則和環境權為集體性權利的原則，發展了環境權理論。以上學者之所以提出環境權理論，其根本原因是自然環境的不斷惡化已經威脅到人類的生存，為了更好地解決此種利益沖突，學者提出了環境權這一主張。環境權理論的出現，使得公眾能夠有效地主張對環境使用、相鄰和救濟的權利，這為公眾行使有關環境的權利提供了前提，讓公眾參與到環境法律、政策的制定、環境決策并形成對其監督是必要的，環境權理論為公共參與原則提供了理論基礎。［1］因而，需要進一步發展環境權理論，使得公眾參與原則可以得到更好地理論解釋。

(二)法律基礎我國從憲法、環境保護法、行政法和訴訟法方面的法律制度為我國公眾參與制度提供了法律基礎。［2］我國《憲法》沒有規定環境權，但是在第2條規定，人民依照法律規定管理國家事務，在第26條中規定，國家保護和改善生態環境，這都為公眾參與提供了基礎。新修訂的《環境保護法》在第五章規定了公眾參與制度，第53條規定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，在58條規定了環境公益訴訟制度。《環境影響評價法》更是在總則中規定了公共參與，第5條規定，國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價，然后在規劃的環境影響評價中，規定了公共參與的程序和要求，在建設項目的環境影響評價中，規定了公共參與的范圍、程序和方式。在2012新修的《民事訴訟法》第55條，規定了民事公益訴訟，即對環境污染等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟，這些法律規定都為公共參與原則提供了法律基礎。

(三)民眾基礎公民的環保意識發生了巨大轉變，傳統的‘先污染后治理’的理念已經不再適應當今社會的可持續發展。［3］進入21世紀，我國環境污染事件不斷頻發，如2005年廣東北江流域鎘污染事件，2006年吉林石化松花江事件，2006年湘江鎘污染事件，2007年無錫太湖藍藻水華事件和2008年山西臨汾市新塔尾礦庫潰壩事故等事故，這些事件都對該區域居民的環境造成了極大的污染，嚴重影響了公眾的生活質量，還如廈門PX項目，廣東茂名PX項目。通過這些重大環境事件，民眾的環境意識都得到了一定的提升，對于其居住區域的環境項目都有極大的警覺，這些現象是公眾參與原則的民眾基礎之所在。

二、我國環境法中公眾參與原則存在的問題

(一)立法簡陋研究指出，我國環境法公共參與制度存在較多的問題，包括如缺乏專門規范、立法原則過于抽象和信息公開制度不完善。我國憲法沒有規定公民享有環境權，在環境法中只是規定了公共參與制度，在環境影響評價法中也只是規定了公眾參與的程序和要求，立法簡陋，無法形成公眾參與制度體系，對于該制度的構建有較大不利影響。我國在2014年新修《環保法》中雖然確立了公眾參與原則，并在第五章中進行相應的規定，但仍顯簡單和不易操作。當然我們首先來看新《環保法》對公眾參與的整個制度構建，其立法路徑是在總則中將公眾參與原則寫入環境保護法的基本原則中，以此統挈整個環境保護法，而在第五章公眾參與中，通過立法，明確賦予公眾對環境狀況的知情權、參與權和監督權，通過立法的明確授予，使得公眾參與環境保護有了法律依據，當然這種權利的實現也必須依賴于環境信息的公開，新環境保護法明確了重點排污單位的主動公開義務，當公眾的知情權、參與權和監督權受到侵害時，權利人可以尋求司法救濟，這就是所謂的環境公益訴訟制度。

(二)政府主導在我國，政府作為一個綜合治理機構，在農業、環保、交通等領域都有著重要的作用，環境保護工作的重任責無旁貸地落在政府身上。在我國，公眾參與絕大多數仍然是在政府倡導下進行，缺乏自覺性，屬于“自上而下”形式，這與其他西方國家“自下而上”的模式有著本質的區別。由于政府機構的臃腫、低效率和利益相關性，政府對于環境監管過程中難免會出現紕漏，有學者指出，政府并不總是環境權益的最忠實守衛者，其諸多的職能導致其中立性有限，使得人們的環境權往往成為達成經濟目標實現的犧牲品。特別是該企業是當地的納稅大戶時，更是如此，如紫金礦業的污染事件，這種由上至下的環境監管模式在近些年環境污染事件更顯得力不從心，因而大力發展和促進公益環保團體，實現自下而上的監督模式，有利于改變此種困境。

三、完善我國公眾參與原則的建議

(一)建立環境權環境權，是指公民享有的在健康、適宜的環境中生活的權利，我們知道，公眾參與原則的理論基礎是環境權，而我國環境立法中卻有意無意的回避該項權利，而以知情權、參與權和監督權來做簡單的回應。筆者認為，在環境立法中，應當明確建立公民享有環境權。通過將實踐中的“權利”寫入基本法律當中，有利于該種權利得到更好的保護。從立法層面而言，我國并沒有所謂的環境權，但這并不代表實踐中沒有這種權利，環境知情權、環境使用權和環境救濟權都是現實存在的，都是環境權的體現。法律是現實的反映，在如今許多發達國家已經環境權寫入法律當中，加之我國面臨的突出的環境污染事件，將環境權寫入法律當中，可謂是立法和實踐階段雙重需求。公民的環境權可以從狹義和廣義兩個層面來理解，狹義環境權包括安靜權、采光權、觀賞權等，而廣義環境權包括知情權、參與權和監督權。當然，基于各個部門立法對權利入憲的有強烈渴望，如民事法律中，隱私權入憲等。基于此，筆者認為，首先應當在《環境保護法》當中明確規定公民享有環境權，當立法條件成熟后，再將該權利寫入憲法。將公民環境權納入到憲法中，確立為法定的權利是世界環境保護發展的必然趨勢。通過在憲法中寫入環境權，在基本法律中圍繞環境權建立相應的公眾參與原則，進行相應的制度設計，才能更好地發揮公眾在環境監督方面的作用。

(二)細化該原則指導下的制度設計在新《環保法》中，立法宗旨遵循了兩個基本，第一個是基本國策，即保護環境基本國策，第二個是基本原則，包括保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與和損害承擔五大基本原則。公眾參與原則的明確對于建立該原則下基本制度的建立有著重要的統管作用。在第五章公眾參與中，相應的制度設計較為簡陋，僅僅規定了公眾的環境知情權、參與權和監督權，但如何通過政府部門實現其知情權，如何實現公眾的參與權和監督權，立法沒有做出相應的制度設計，就救濟而言，也是設立的高標準的環境公益團體的準入，使得仍然將公眾參與架空，實權仍然在政府部門手中，無法實現公眾參與，無法將公眾納入決策制度中。筆者認為，在該第五章中，公眾參與應當權利的落實來實現，如環境公眾的環境知情權，公眾可以要求政府及時公布重大項目的環保信息，對環境參與權而言，在重大項目進行時，應引入專家、企業和公眾進行討論，更為重要的是，在該制度設計的過程中，應當設定相應的激勵機制，激發群眾參與項目環境的討論，通過激勵措施使得公眾參與更多在環境項目開展前，而非事后的環境救濟。

(三)完善環境公益訴訟制度設計環境公益訴訟制度是實現公民救濟的重要手段。就完善環境公益訴訟制度而言，適當放寬對原告起訴資格的要求、擴大受案范圍和實行舉證責任倒置等。筆者認為就環境公益訴訟制度，其需要擴大原告資格和舉證責任倒置，過高的原告資格條件，將不利于案件的啟動和環境事件的偵查，而鑒于環境污染的復雜性，讓企業負擔舉證責任，是實質訴訟公平的表現。

作者：豐曉萌 單位：華北水利水電大學法學院