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【摘要】從住房建設規劃的概念內涵、編制要求、政策背景、現實意義等幾方面入手,分析住房建設規劃與城市規劃的關系,重點研究住房建設規劃與城市規劃各類型之間的銜接機制,即與城市總體規劃進行建設目標上的銜接、與控制性詳細規劃進行建設指標方面的銜接、與近期建設規劃進行建設時序方面的銜接。希望論文能夠為城市規劃領域落實住房建設規劃提供一些思路。

【關鍵詞】住房建設規劃;城市規劃;銜接機制

前言

2006年5月,發改委、建設部等九部委聯合發文《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》(國辦發[2006]37號)(以下簡稱37號文件),文件明確指出要“制定和實施住房建設規劃。要重點發展滿足當地居民自住需求的中低價位、中小套型普通商品住房。各級城市(包括縣城,下同)人民政府要編制住房建設規劃,明確‘十一五’期間,特別是今明兩年普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房的建設目標,并納入當地‘十一五’發展規劃和近期建設規劃。各級城市住房建設規劃要在2006年9月底前向社會公布。直轄市、計劃單列市、省會城市人民政府要將住房建設規劃報建設部備案;其他城市住房建設規劃報省級建設主管部門備案。各級建設(規劃)主管部門要會同監察機關加強規劃效能監察,督促各地予以落實”。這就對城市規劃部門提出了如何認識住房建設規劃、如何在城市規劃工作中與住房建設規劃進行銜接的要求。

1住房建設規劃的內涵與背景

1.1住房建設規劃的概念內涵住房建設規劃作為一個新的規劃類型,目前還沒有一個明確公認的概念。在理論上關于住房建設規劃較為全面客觀的理解是:住房建設規劃(HousingProgram)是指制訂出若干年內分年度建造住房的規劃,包括居住區和住房建造的數量以及居住水平等多項指標(中國地產商網)。

1.2住房建設規劃的編制要求

37號文件提出了編制住房建設規劃的要求,具體包括住房建設規劃的編制主體、編制年限、規劃內容、公布時間、審批方式、主管部門責任等方面內容(表1),筆者認為最重要的是37號文件賦予了住房建設規劃內容的法定地位,即住房建設目標要納入到當地“十一五”規劃和近期建設規劃,成為一項重要的公共政策。

表1住房建設規劃的編制要求與具體內容

編制要求具體內容

編制主體各級城市(含縣城)人民政府

規劃年限“十一五”期間(2006-2010),重點是今明兩年(2006、2007)

編制內容普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房的建設目標

與其他規劃的關系納入當地“十一五”發展規劃和近期建設規劃

公布時間2006年9月底前向社會公布

審批方式兩級備案。(直轄市、計劃單列市、省會城市人民政府要將住房建設規劃

報建設部備案;其他城市住房建設規劃報省級建設主管部門備案)

主管部門責任各級建設(規劃)主管部門要加強規劃效能監察,督促落實

1.3住房建設規劃的政策背景

盡管住房建設規劃的推出從表面上看具有一定的突然性,但如果將其納入到我國住房制度改革的政策演變歷程中,就可以看出住房建設規劃是我國住房政策在走向市場經濟體制過程中的配套政策,它的推出標志著我國住房供應體系在逐步系統、逐步完善的過程中進入了一個新階段。

1998年以前,我國沿用計劃經濟時代以福利分房為主的住房供應制度,具有市場經濟特點的住房供應體系是在1998年住房制度改革時期開始建立的。1998年國務院《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(國發[1998]23號),標志著我國住房制度改革的開始。國發23號文件中明確指出要“建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系”,具體內容包括:“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經濟適用住房;其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”。這實際上就是我國1998年住房制度改革初期的住房政策。

在住房制度改革之初,住房建設及其投資總體來看是國家的事權,這一特點從原國家計委的兩份文件就可以看出來,2000年國家計委《關于上報2001年經濟適用住房建設投資計劃和信貸指導計劃的通知》(計投資[2000]2260號),2001年國家計委又了《關于下達2001年經濟適用住房建設投資計劃和信貸指導計劃的通知》(計投資[2001]907號),這種上報和下達的關系實際上表明住房建設是國家而不是城市的事權,反映了住房制度改革初期在某種程度上仍然具有濃重的計劃經濟色彩。1998至2006年的8年間,國家了一系列的政策文件,初步建立起了較為系統的住房供應體系。隨著我國市場經濟體制的不斷建立,國家在住房建設方面的計劃導向逐步弱化,市場導向逐步增強。

2006年全國人大十屆四次會議,總理所作的政府工作報告中,明確指出“繼續解決部分城市房地產投資規模過大和房價上漲過快的問題。要著力調整住房供應結構,嚴格控制高檔商品房開發,重點發展普通商品房和經濟適用房。建立健全廉租房制度和房屋租賃制度”,筆者認為這實際上是我國“十一五”期間的住房政策綱領。兩個半月之后,九部委聯合發文,提出編制住房建設規劃的要求。

從住房政策演變的角度看,住房政策的具體落實由原來中央調控管理的具有較強計劃性的“住房建設投資計劃”轉為地方調控管理的具有較強市場性的“住房建設規劃”,這標志著我國住房供應體系在在逐步系統、逐步完善的過程中進入了一個新階段。

1.4住房建設規劃的現實意義

(1)住房問題是關系到國計民生的重要問題。近年來已經成為住房、教育、醫療“新三座大山”之首;

(2)住房政策是宏觀調控的重要手段。住房問題涉及到土地供給、金融信貸等一系列問題,如果住房政策無法落實,土地、信貸等宏觀調控的手段也就無法發揮作用;

(3)住房建設規劃是體現住房政策的重要手段。

2住房建設規劃與城市規劃的關系

住房建設規劃以住房建設為工作對象,城市規劃以城市為工作對象,工作對象之間有著重合與交叉的關系,因此規劃之間也存在著密切的關系,筆者認為二者之間的關系主要體現在以下三方面:

2.1政策目標與技術手段

37號文件指出住房建設規劃要“納入當地‘十一五’發展規劃和近期建設規劃”。“十一五”規劃是地方人大審批的代表地方事權的最全面綜合的規劃,近期建設規劃是城市規劃的法定規劃系列中的重要組成部份。由此可見,住房建設規劃通過納入到這兩個法定規劃從而間接地確定了自己的法定地位。住房建設規劃的具體內容包括三類住房的建設總量、比例結構、空間布局、時序安排等等,這些具體內容最終必將落實在城市建設用地和規劃建設時序。而城市規劃是對一定時期內城市的經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理,因此住房建設規劃的具體內容必須、也只有通過城市規劃才能實現。從這個角度來看,住房建設規劃與城市規劃存在一種政策目標與技術手段的關系,城市規劃的技術手段成為住房建設規劃的有力支撐。

2.2專項規劃與綜合規劃

城市規劃是一項綜合性的規劃,無論是總體規劃,還是控制性詳細規劃、近期建設規劃,都包括居住、公共服務事業(商業、教育、醫療等)、交通、市政、綠地系統等多個專項的用地規劃,城市規劃是各方面內容的統籌部署和綜合協調。而住房建設規劃屬于對居住設施(住房)這一專項內容的規劃。從某種意義上說,住房建設規劃(由九部委推出)和城市商業網點規劃(商務部、建設部推出)、中小學校布點規劃(財政部、教育部推出)等類似,均屬于相關部門推動的具有一定專項規劃性質的規劃類型。從這個角度來看,住房建設規劃與城市規劃具有專項規劃與綜合規劃的關系。城市規劃綜合性的特點有助于住房建設規劃與其他專項規劃進行協調。

2.3規劃實施與銜接手段

城市規劃的編制體系中,各個規劃類型之間具有一定的層次性。城市總體規劃是城市在一定時期內(15～20年)的全局規劃,控制性詳細規劃則反映了城市總體規劃在空間上的局部實施,一般是城市中的某片地塊(新區或中心區等);近期建設規劃則反映了城市總體規劃在時序上的局部實施,通常是5年內的階段實施內容。城市規劃的各個類型相互銜接逐步深入、細化,將城市空間布局推向實施。

城市規劃的各個類型盡管都是以用地為對象,但城市總體規劃的重點在用地的規模、比例和布局,控制性詳細規劃的重點在用地的建設強度,近期建設規劃的重點在于用地的項目實施計劃。各類型的重點不同就決定了三者之間的銜接機制可能存在隱患。與此成為鮮明對照的是,各個部門的專項規劃實際上不只是對應于城市規劃的某個階段或某個類型,而往往是貫穿城市規劃的各階段、各類型。在這種情況下我們就需要通過一些重要的專項規劃來將城市規劃各階段、各類型中的專項內容自上而下地銜接起來。從這個角度來看,住房建設規劃有助于推動城市規劃各階段、各類型在居住用地與住房建設方面規劃內容的銜接與落實。

3住房建設規劃與城市規劃各類型的銜接方法

住房建設規劃的編制內容是“明確普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房的建設目標”,具體應包括各類住房的建設總量、分年度新建住房總量和結構比例、分年度各類居住用地供應計劃、分年度舊區改造計劃等幾方面內容,其中當年的建設項目選址應深化到具體地塊及分地塊建設量。住房建設規劃的這些內容要通過城市規劃的技術手段才能實現,而城市規劃各階段各類型的工作重點不同,那么住房建設規劃應與城市規劃各階段各類型從不同角度進行銜接,才能獲得有效實施。筆者認為,住房建設規劃與城市規劃的銜接應該重在目標、指標、時序三個方面。

3.1城市總體規劃———目標上的銜接

《城市規劃編制辦法》(2006版)要求城市總體規劃(中心城區規劃)的編制內容應包括:“研究住房需求,確定住房政策、建設標準和居住用地布局;重點確定經濟適用房、普通商品住房等滿足中低收入人群住房需求的居住用地布局及標準”。這與住房建設規劃中三類住房的建設目標、建設總量、居住用地供應總量、城市舊區改造等幾方面密切相關,尤其是城市總體規劃編制內容中“研究住房需求,確定住房政策”,是二者銜接的重點。

城市總體規劃作為較長一段時間內(15～20年)的綜合性規劃,必然跨越3～4版住房建設規劃,因此城市總體規劃應充分預見到未來城市發展中的住房需求,確定各類居住用地較為合理的建設標準和空間布局,為住房建設規劃的滾動修編提供明確連貫的目標、科學合理的建設標準和居住用地的空間布局。從這個意義上來說,城市總體規劃與住房建設規劃在建設目標上應充分銜接。

3.2控制性詳細規劃———指標上的銜接

控制性詳細規劃是依據城市總體規劃對具體地塊的土地利用和建設提出控制要求。37號文件要求在住房建設規劃的編制內容中“明確新建住房結構比例。‘十一五’時期,要重點發展普通商品住房。自2006年6月1日起,凡新審批、新開工的商品住房建設,套型建筑面積90m2以下住房(含經濟適用住房)面積所占比重,必須達到開發建設總面積的70%以上。”這就對側重于指標的控制性詳細規劃提出了要求。控制性詳細規劃應通過規定居住用地的住宅建筑套密度和住宅面積凈密度等強制性指標,保證居住區修建性詳細規劃中各類套型(特別是中小套型)住房的數量和建設標準,推動住房建設規劃的實施。

在計劃經濟時代,我國的住房建設非常重視固定資產投資總額和房屋建設面積總量的指標,將其作為我國住房建設發展水平的衡量標準,而這些總量指標實際上卻無法反映住房套數這個反映社會總體居住水平的實際情況。作為37號文件的配套文件,建設部建住房[2006]165號文件指出“應當對擬新建或改造住房建設項目的居住用地明確提出住宅建筑套密度(每公頃住宅用地上擁有的住宅套數)、住宅面積凈密度(每公頃住宅用地上擁有的住宅建筑面積)兩項強制性指標,指標的確定必須符合住房建設規劃關于住房套型結構比例的規定”。從這個意義上來看,控制性詳細規劃應在總體規劃確定了各類住房的建設標準和空間分布以后,在具體指標上與住房建設規劃進一步銜接落實。

3.3近期建設規劃———時序上的銜接

《城市規劃編制辦法》(2006版)指出,近期建設規劃要“確定近期居住用地安排和布局”,在編制中我們通常設立項目庫與年度實施計劃與“十一五”規劃對接。住房建設規劃在納入“十一五”規劃后,其內容將與“十一五”規劃的內容一起,通過近期建設規劃的項目庫與年度實施計劃予以落實,因此住房建設規劃與近期建設規劃的銜接重點在于建設時序的安排,特別是經濟適用房等政策保障性住房在近期建設規劃中的項目年度實施計劃。

表2住房建設規劃與城市規劃的銜接內容

規劃類型銜接方法編制內容中與居住和住房相關的內容

住房建設規劃—普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房的建設目標

城市總體規劃目標上的銜接編制辦法:住房政策、建設標準和居住用地布局(重點確定滿足中低收入人群住房需求的居住用地布局及標準)

控制性詳細規劃指標上的銜接編制辦法:確定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標;居住區規范:居住戶(套)數、住宅建筑套密度等技術經濟指標;

近期建設規劃時序上的銜接編制辦法:確定近期居住用地安排和布局;(項目庫與年度實施計劃)

結語

在第一輪住房建設規劃即將推出之際,我們既要看到我國住房供應體系逐步完善的光明前景,同時也應當充分認識到實施過程中可能存在的問題,筆者認為,住房建設規劃編制實施中的困難主要有以下幾方面:

·住房建設規劃與相關城市規劃不同步編制,規劃年限也不完全相同。應充分考慮到城市規劃編制滯后的影響,在住房建設規劃每隔五年不斷滾動編制的過程中,相關城市規劃應在時間和內容上積極主動、及時協調,保證住房建設規劃的有效實施。

·應充分考慮到市場的反應,加強利益引導。目前我國各類住房建設(包括經濟適用住房)都是通過房地產市場來進行,建設用地也都是通過招拍掛的市場途徑來出讓,37號文件推出之后,對各地房地產市場影響較大,有的地方出現了普通商品住房居住用地流拍的情況,這就很難保證住房建設規劃的有效實施。因此,各地方城市政府應當充分利用稅收等市場經濟杠桿,來調動房地產市場開發普通商品住房、經濟適用住房的積極性。

住房建設規劃的政策出發點是通過提供各種類型的住房,特別是政策性住房,以保證廣大人民群眾的根本利益,城市規劃領域在規劃編制中應積極銜接,保證各類住房特別是滿足中低收入人群的住房建設,使廣大人民群眾不再“居者憂其屋”,而是“居者有其屋”,再逐步過渡到“居者優其屋”,實現“安得廣廈千萬間,大庇天下寒士俱歡顏”的美好愿望。△

【參考文獻】

[1]中華人民共和國城市規劃法.

[2]國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知(國辦發[2006]37號).

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[4]城市規劃編制辦法(2006版).

[5]城市居住區規劃設計規范(GB50180-93)(2002年版).