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一、深圳建立環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估管理制度的迫切性

1.開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作是應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)的迫切需要

當(dāng)前深圳正處于深度城市化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期、資源能源環(huán)境矛盾的集中期，環(huán)境需求和壓力凸顯，新型環(huán)境問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，突發(fā)性環(huán)境污染事件已經(jīng)進(jìn)入頻發(fā)期，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2006-2012年間，由深圳市人居環(huán)境委員會(huì)牽頭處置的突發(fā)污染事件達(dá)到了40余起。如2006年龍大高速危險(xiǎn)品翻車事件、2007年布吉河油污染事件、2008年龍崗河油污染事件、2009年下坪填埋場(chǎng)污泥坑管涌事件、2010年深圳水庫(kù)清淤船柴油泄漏事件、2012年深圳市空港油料有限公司油庫(kù)區(qū)油料泄漏突發(fā)事件等，對(duì)我市生態(tài)環(huán)境、人民健康及社會(huì)安全造成極大隱患。近年來(lái)，環(huán)境污染已成為廣泛關(guān)注的民生問(wèn)題，社會(huì)各界對(duì)環(huán)境污染事件造成的損失問(wèn)題更是高度關(guān)注。環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估賠償難題將成為導(dǎo)致社會(huì)群體性事件暴發(fā)的誘因，影響政府公信力的重要因素。因此，開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估，建立環(huán)境損害責(zé)任制度、建立健全環(huán)境損害評(píng)估管理制度已刻不容緩。

2.開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估是優(yōu)化環(huán)境行政管理方式的有效手段

污染事故涉及范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，嚴(yán)重危害著公眾的人身財(cái)產(chǎn)安全和生態(tài)環(huán)境安全，現(xiàn)有的環(huán)境損害賠償制度遠(yuǎn)不能滿足環(huán)境保護(hù)和及時(shí)賠償受害損失的需要。如2008年發(fā)生的龍崗河油污染事件，面臨責(zé)任如何認(rèn)定，損失該怎樣鑒定，賠償該怎樣執(zhí)行等一系列問(wèn)題，污染者負(fù)擔(dān)原則又怎樣有效落實(shí)？開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作，將污染修復(fù)與生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用納入環(huán)境損害賠償范圍，科學(xué)、合理確定損害賠償數(shù)額與行政罰款數(shù)額，建立以環(huán)境損害鑒定為技術(shù)支撐，以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主體的綜合環(huán)境監(jiān)管制度，使環(huán)境行政處罰與污染者造成的實(shí)際環(huán)境損害、獲取的收益掛鉤，更有助于推動(dòng)環(huán)境行政管理從粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，有助于推動(dòng)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、綠色信貸、生態(tài)補(bǔ)償?shù)拳h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系的創(chuàng)新，有助于加快環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、環(huán)境應(yīng)急處置等環(huán)境行政管理水平的提升。

3.開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估是維護(hù)合法環(huán)境權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要

隨著人們環(huán)境權(quán)益意識(shí)的日益增強(qiáng)，環(huán)境爭(zhēng)議問(wèn)題越來(lái)越多，社會(huì)各界對(duì)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估的規(guī)范化管理投以了極大的關(guān)注，迫切需要建立科學(xué)、客觀的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估制度和機(jī)制。2013年6月《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》實(shí)施《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，細(xì)化了對(duì)污染環(huán)境違法行為的認(rèn)定，降低了污染傷害定罪條件，有力加大了對(duì)污染環(huán)境行為的打擊力度。在環(huán)境污染違法案件的處理中，依法、科學(xué)評(píng)估污染造成的人身傷害、經(jīng)濟(jì)損失和資源損失，同時(shí)有效地評(píng)估和防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，為環(huán)境污染責(zé)任賠償依據(jù)，是保護(hù)污染受害者合法權(quán)益的重要前提。開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作，研究建立環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范和工作機(jī)制，可以為司法機(jī)關(guān)受理、審理和判決環(huán)境污染案件提供專業(yè)技術(shù)支持，建立健全職責(zé)明確、機(jī)制清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的環(huán)境司法工作體系，從而明確政府、企業(yè)和公眾各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，切實(shí)維護(hù)各方合法環(huán)境權(quán)益。

二、環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估的發(fā)展現(xiàn)狀

1．國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估起步較早，并隨著實(shí)踐和認(rèn)識(shí)的深入而逐漸成熟。美國(guó)早在上世紀(jì)20年代，就已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)并控制污染損害的后果，開(kāi)展了“自然資源損害評(píng)估”（簡(jiǎn)稱：NR-DA）；歐盟在吸收美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，自2004年起實(shí)行《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》（簡(jiǎn)稱：ELD）；日本也建立了公害鑒定機(jī)制，并頒布了《公害糾紛處理法》。當(dāng)前，在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成了制度較為完善、方法較為先進(jìn)、程序較為成熟的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估體系，對(duì)石油泄漏、廢棄礦場(chǎng)修復(fù)、有機(jī)化學(xué)污染等多種案例進(jìn)行了鑒定評(píng)估，對(duì)其環(huán)境公益權(quán)益保障、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)以及環(huán)境司法體系完善起到了積極的作用。

2．國(guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)家環(huán)保部通過(guò)地方試點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估相關(guān)技術(shù)、制度及程序等方面的研究，但由于我國(guó)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作開(kāi)展較晚，環(huán)境損害評(píng)估制度體系在法律法規(guī)、技術(shù)導(dǎo)則和工作機(jī)制方面都面臨不足，沒(méi)有針對(duì)環(huán)境污染責(zé)任的系統(tǒng)立法。在國(guó)家首批7個(gè)試點(diǎn)省市中，重慶、昆明兩市在試點(diǎn)推行的過(guò)程中，形成了一些值得借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。昆明市早在2010年就先行先試，率先開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作，2011年納入國(guó)家試點(diǎn)。近年來(lái)，昆明市推動(dòng)建立了“環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度”，通過(guò)建立環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估制度，初步形成了運(yùn)用行政和司法手段“雙軌制”對(duì)環(huán)境違法案件進(jìn)行查處的格局，有效遏制了跨流域、跨地域的環(huán)境污染事件。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)方面，昆明市依托市環(huán)科院成立了昆明市環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估中心，評(píng)估中心獲云南省司法廳批準(zhǔn)成立昆明環(huán)境污染損害司法鑒定中心，取得《司法鑒定許可證》及司法鑒定人執(zhí)業(yè)資格證。昆明市政府成立了“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟開(kāi)展。自2009年開(kāi)展首例環(huán)境公益訴訟案例以來(lái)，“鑒定評(píng)估中心”共處理案件17起，發(fā)出鑒定意見(jiàn)書(shū)14份。其中，《昆明市環(huán)境保護(hù)局訴昆明三農(nóng)農(nóng)牧、羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司環(huán)境公益訴訟案》，是云南省首例環(huán)境公益訴訟案件，也是全國(guó)2011年度人民法院十大典型案件，被國(guó)內(nèi)有關(guān)專家評(píng)為“開(kāi)了行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的先河，開(kāi)辟了讓排污單位承擔(dān)污染損害責(zé)任的一條新途徑。”重慶市依照國(guó)家環(huán)保部試點(diǎn)工作方案，成立專門(mén)機(jī)構(gòu)。2012年依照“分工明確、各有側(cè)重、相互支撐”的思路，分別在市環(huán)科院、市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心和市環(huán)境工程評(píng)估中心成立了環(huán)境污染損害司法鑒定中心、環(huán)境污染損害鑒定技術(shù)中心和環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估中心，分工合作，建立起內(nèi)部的信息共享與聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及對(duì)外溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。2012年4月，重慶市環(huán)境污染損害司法鑒定中心取得司法鑒定資質(zhì)，市環(huán)科院25名高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員也同時(shí)被批準(zhǔn)在核準(zhǔn)范圍內(nèi)開(kāi)展鑒定評(píng)估。重慶市渝北、萬(wàn)州區(qū)法院也掛牌成立了環(huán)境保護(hù)審判庭。2012年重慶市環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估中心完成了對(duì)非法向河流傾倒危險(xiǎn)廢物等6個(gè)環(huán)境污染事件的損害鑒定評(píng)估工作，通過(guò)法庭審判形成了較大社會(huì)影響。

三、深圳開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估面臨的主要問(wèn)題

1.尚未建立專門(mén)的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)

環(huán)境事件處理處置中的鑒定評(píng)估工作機(jī)制沒(méi)有建立，也沒(méi)有專門(mén)的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，更沒(méi)有針對(duì)鑒定評(píng)估活動(dòng)的監(jiān)管措施。

2.缺少可操作性環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估方法和標(biāo)準(zhǔn)

目前，2011年國(guó)家環(huán)保部頒布的《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法（第I版）》，是指導(dǎo)性的，可操作性不強(qiáng)，未結(jié)合具體環(huán)境污染特征，明確評(píng)估對(duì)象與內(nèi)容，環(huán)境損害采用的標(biāo)準(zhǔn)主要是環(huán)評(píng)方面的標(biāo)準(zhǔn)，這類標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估的要求相差甚遠(yuǎn)，環(huán)境損害評(píng)估對(duì)人體、生物和環(huán)境的短期、中長(zhǎng)期影響的作用機(jī)理、損害情況等缺乏權(quán)威評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)環(huán)境污染對(duì)人體和環(huán)境的損害進(jìn)行評(píng)估。

3.環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作保障的缺失

首先，缺少開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估的相關(guān)制度保障；其次，缺少技術(shù)保障，環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估需要評(píng)估人員的專業(yè)技術(shù)水平和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)施有效的應(yīng)急監(jiān)測(cè)，然而由于應(yīng)急監(jiān)測(cè)主要是根據(jù)環(huán)境污染事件的污染特征，對(duì)相應(yīng)污染因子進(jìn)行監(jiān)測(cè)，這些污染因子往往不是監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的常規(guī)監(jiān)測(cè)因子。需研究針對(duì)新型環(huán)境問(wèn)題的監(jiān)測(cè)技術(shù)和評(píng)估技術(shù)；最后，缺少經(jīng)費(fèi)保障。鑒定評(píng)估費(fèi)用尚無(wú)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，費(fèi)用收取來(lái)源也尚未明確，再加上環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作具有公益性，其工作性質(zhì)及要求決定了損害鑒定評(píng)估工作實(shí)施過(guò)程中的成本相對(duì)較高。

4.環(huán)境污染損害評(píng)估不完善無(wú)法與現(xiàn)行司法制度的銜接

借鑒重慶、昆明兩市的鑒定評(píng)估工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，即使環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員的資質(zhì)已經(jīng)得到了司法部門(mén)的認(rèn)可，然而從具體案例來(lái)看，評(píng)估結(jié)果要作為有效的司法證據(jù)，往往難以完全達(dá)到司法部門(mén)的要求。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，鑒定評(píng)估過(guò)程的合法性。鑒定評(píng)估的應(yīng)急監(jiān)測(cè)必須適應(yīng)從單純的環(huán)境監(jiān)測(cè)到從事證據(jù)采集工作的轉(zhuǎn)變，工作人員資質(zhì)、實(shí)施流程和操作規(guī)范等，都必須按照司法部門(mén)要求進(jìn)行重新整合和規(guī)范；其次，鑒定評(píng)估方法的合法性。由于環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估尤其是中長(zhǎng)期影響的評(píng)估方法和相關(guān)規(guī)范在國(guó)家層面都尚未有權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估結(jié)果自身的科學(xué)性、權(quán)威性相對(duì)不足；對(duì)違法行為與損害事實(shí)尤其是長(zhǎng)期性、累積性損害之間的因果聯(lián)系的認(rèn)定，難以達(dá)到司法機(jī)關(guān)的要求；最后，環(huán)境應(yīng)急與留取證據(jù)的矛盾問(wèn)題。環(huán)境污染應(yīng)急要求及時(shí)對(duì)污染泄露進(jìn)行應(yīng)急處置，防止損害擴(kuò)大化，而司法部門(mén)對(duì)犯罪證據(jù)的保留又有相應(yīng)要求，這就要求鑒定評(píng)估必須及時(shí)、規(guī)范，及時(shí)收集證據(jù)并且收集的證據(jù)可以在法庭上被采納。

四、深圳推進(jìn)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的建議

1.推動(dòng)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的建設(shè)

結(jié)合我市實(shí)際，參照重慶、昆明等試點(diǎn)省市做法，現(xiàn)階段以環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的科研單位、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)等為依托，聯(lián)合組建專門(mén)的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)，接受政府相關(guān)部門(mén)、社會(huì)性及人民法院委托的環(huán)境損害評(píng)估鑒定任務(wù)。同時(shí)，按照司法鑒定資質(zhì)的申請(qǐng)要求，開(kāi)展專業(yè)技術(shù)人員司法培訓(xùn)，在條件成熟時(shí)，向司法部門(mén)進(jìn)行申請(qǐng)，對(duì)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一的司法鑒定資質(zhì)管理，使評(píng)估中心成為具有我市和區(qū)域內(nèi)環(huán)境損害評(píng)估和司法鑒定資質(zhì)的權(quán)威單位。

2.加快推進(jìn)環(huán)境損害賠償制度體系建設(shè)

根據(jù)國(guó)家試點(diǎn)要求，結(jié)合深圳實(shí)際，建立完整的環(huán)境損害賠償制度體系，應(yīng)當(dāng)包括以下方面：一是建立環(huán)境損害責(zé)任認(rèn)定制度和環(huán)境損害鑒定制度，為環(huán)境損害賠償提供技術(shù)支持；二是建立環(huán)境公益訴訟制度，擴(kuò)大環(huán)境損害追訴主體；三是全面推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，有效分擔(dān)和防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；四是探索建立環(huán)境損害賠償基金，實(shí)施對(duì)無(wú)法確認(rèn)責(zé)任主體的環(huán)境損害社會(huì)救濟(jì)。同時(shí)加強(qiáng)與國(guó)家、省相關(guān)環(huán)保部門(mén)的工作銜接，建立環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制；加強(qiáng)與公檢法等司法機(jī)關(guān)的聯(lián)系協(xié)作，推動(dòng)損害鑒定結(jié)論司法化進(jìn)程。

3.開(kāi)展環(huán)境污染損害相關(guān)技術(shù)規(guī)范和評(píng)估方法研究

融合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家環(huán)保部指導(dǎo)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合深圳特點(diǎn)，加快相關(guān)技術(shù)規(guī)范的研究和論證，構(gòu)建一套科學(xué)的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估的工作程序、評(píng)估方式、認(rèn)定原則、評(píng)估指標(biāo)體系、方法標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，形成完善的損害鑒定評(píng)估框架和工作機(jī)制。

4.做好相關(guān)環(huán)境污染案例損害鑒定評(píng)估

擴(kuò)大典型案例范圍，通過(guò)實(shí)際案例評(píng)估，檢驗(yàn)評(píng)估程序、評(píng)估方法、工作機(jī)制和制度的可行性、合理性，并逐步加以優(yōu)化，摸索適宜合理、簡(jiǎn)潔有效的具體操作程序和技術(shù)方法。收集匯總我市近年來(lái)新發(fā)生的環(huán)境污染事故和重大事件信息及環(huán)境損害評(píng)估數(shù)據(jù)，建立深圳市環(huán)境污染事故和事件及環(huán)境損害評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)，并在此基礎(chǔ)上探索中長(zhǎng)期環(huán)境污染損害的鑒定評(píng)估研究，夯實(shí)技術(shù)基礎(chǔ)。

作者：車秀珍王越袁博單位：深圳市環(huán)境科學(xué)研究院