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一、引言
跨域公共事務治理與行政區行政總是緊密聯系在一起，所謂的行政區行政指的是“基于單位行政區域界限的剛性約束，民族國家或國家內部的地方政府對社會公共事務的管理”［1］。隨著社會的快速發展和區域經濟的迅速崛起，跨域公共事務開始逐漸顯現出來，由于行政區劃的限制，具有剛性約束的傳統行政區治理模式已不能滿足現代跨域公共事務治理的現實需求，區域公共問題尤其是區域性、流域性污染事件便開始在我國各地繁衍開來。縱觀國內跨域污染治理個案，無論是松花江水污染還是太湖藍藻事件，抑或“錳三角”事件，都可以清楚的看到，不管是發達地區還是落后地區，一旦需要各相鄰地區通過合作治理環境或污染問題時，就會陷入一種跨域治理困境：雖然上級政府高度重視，毗鄰各省區也在“積極”執行，污染治理資金相當充足，相關污染防治技術也很先進，但最終的治理成效都不太樂觀。這說明污染的治理在觀念、政策、資金、技術的背后還有深層次的原因，各方主體因為行政區的劃分陷入了類似“囚徒困境”的情境中，而省區交界地帶的跨域治理則屬于準公共物品，缺乏多元參與的單方面治理以及一維的公共行政機制與模式顯然不能達到帕累托最優，政府失靈就變得理所當然［2］，而出于趨利動機，此種情況下，除政府外似乎沒有任何市場主體愿意提供這種公共物品，市場失靈也在所難免，在“有形”與“無形”之手均喪失作用的前提下，跨界的區域性公共問題層出不窮，愈發嚴重。
二、跨域環境治理困局的成因：基于傳統公共行政的視角
研究我國跨域環境治理的困境，首先要認真反思我國現存的行政區管理體制。長期以來，我國實行的都是嚴格的按照行政區劃分的管理體制，各行政區各自為政，條塊分割的管理模式導致跨區域公共事務治理往往缺乏效率，流于形式。就跨域環境治理而言，地方政府間存在的嚴重地方保護主義思想，加之環境管理體制、協調機制、政策、法律法規等方面的缺失，導致了地方政府在面對跨區域環境問題時往往缺乏足夠的治理動力。
（一）地方保護主義盛行
在我國跨域治理中，各省區雖然在一定程度上實現了區域合作治理，但由于地方政府受經濟利益的驅使有著追求自身利益最大化的傾向，還有的地方政府為了提高其政績，視其績效考核標準為單一指標，對一些“三高”企業帶來的污染睜一只眼閉一只眼，片面追求經濟增長，更有甚者，為使本地區利益最大化，竟然還利用種種渠道把污染排在“門外”。而此時，相關執法部門也未能發揮應有的作用，對地方性環境污染的行為采取寬松的態度，對他們的違規行為視而不見，這種部門與部門之間的“最佳配合”，無形之中導致了省區交界地帶的環境污染進一步惡化。
（二）跨域環境管理體制和制度不合理
首先，我國傳統剛性的行政區劃分不利于各地區各部門溝通交流，不利于協調各行政區域綜合治理的資源。環境的整體性和污染的疊加性導致有的行政區使用大量的精力和時間進行污染的治理，但由于沒有統一的規劃和綜合管理，加上各地對環境監測的標準不同，未能使環境水平得到整體的提升，環境形勢也遲遲得不到實質性的改善。其次，由于受到傳統科層管理的限制，在跨域環境治理中，地方政府往往以中央下達的命令為其唯一的行動標準和準則，地方政府之間的談判協調制度難以建立，難免會造成信息渠道不暢，公眾的實際利益很難正常表達，行政資源缺乏有效而系統的整合與利用。再次，我國跨域環境管理模式明顯呈現條塊分割的特點，導致了環境保護機構和職能的分散，給跨行政區環境管理帶來了諸多的問題［3］。分散的環境管理模式導致各行政區之間各自為政，在跨界環境污染的問題上難以合作，彼此相互脫節，再加上信息交流不暢，很容易陷入“囚徒困境”，無法從根本上解決污染的問題［4］。最后，區域性地方政府的績效考評體制不合理，由于利益實體化的存在，地方政府在一定程度上扮演的是理性的“經濟人”角色，在處理事務和做出決策時，往往把成本——效益作為其唯一的評判標準，再加上現有的政績考核標準已經由原來的以純政治指標為考核標準變成了以地方GDP和財稅收入等經濟指標來進行衡量，這就使得政府為了追求經濟目標而不惜以犧牲環境為代價，走“先污染，后治理”老路，這也為跨區域環境治理帶來了阻礙。
（三）跨域環境政策不完善
首先，我國已有的環境法律尚未對實施區域環境的政策主體和范圍進行清晰地界定，區域環境政策的法律地位缺失和政策的執行能力不強，在很大程度上削弱了政策的效力。其次，區域政策手段過于單一，缺少配套的輔助性手段。在區域環境治理中，政策手段以強制性的居多，而經濟調節性政策、鼓勵性政策以及公眾參與性的政策手段很少。在治理跨區域公共事務的具體措施上，由于許多的相關信息沒有實現共享，政府提供給公民參與的渠道較少，跨區域環境綜合治理信息共享平臺也尚未有效建立，不能為公共政策制訂提供有效的信息來源。最后，跨區域環境政策內外監督機制、善后督查機制與評估機制尚未完善，中央政府的調控能力略顯弱勢，個人—中央—政府間相互循環的政策協調機制尚未建立，決策的民主化程度不高，決策主體的積極性難以得到有效地發揮。
（四）專門的跨域環境法律法規缺失
其一，我國大多數流域和省份尚沒有專門性的跨行政區環境管理法律法規，已有的跨行政區環境管理立法級別低，使得跨域治理行為在權威性和合法性上得不到保證。其二，新的環境保護與管理法律法規缺乏對跨區域環境問題的針對性，實效性不強，現行法律法規均以單項法律單個環境要素為調整對象，缺乏跨區域環境治理的有效機制。
三“、錳三角”環境事件：一個跨域公共問題的案例
“錳三角”是指湘黔渝三省市交界的湖南省湘西土家族苗族自治州花垣縣、貴州省銅仁地區松桃苗族自治縣和重慶市秀山土家族苗族自治縣，總面積6973平方公里，總人口158萬人。“錳三角”地區的錳礦已探明儲量1.5億噸以上，現已形成每年開采錳礦石300噸、生產電解金屬錳46萬噸的規模，是目前世界上最大的錳礦石和電解錳生產基地，電解金屬錳占世界總量的40%~50%［5］。礦業資源的大量開采快速拉動了“錳三角”地區的經濟發展。2004年，花垣縣被評為全國經濟增長速度最快的百強縣（市），位居第27位，松桃的財政收入由2003年的5600萬增長到2004年的9300萬；秀山當年的財政收入增幅高達200%。經濟利益的驅動使得錳三角境內涌現出了數百家涉礦企業，環境污染與生態破壞日益威脅著人們的生命安全。秀山縣與花垣縣交界斷面錳含量超出III類水域功能標準，松桃縣與花垣縣交界斷面錳含量年均超標10倍以上，當地母親河“清水江”變成了“黑水江”，沿江兩岸數十萬人生產生活及生命受到嚴重威脅，人畜開始患上怪病，農作物嚴重減產。為了拯救兩岸人民賴以生存的母親河——清水江，并最終恢復這一多省交界地域的生態環境，少數民間政治精英牽頭成立了“拯救母親河行動代表小組”，會同沿江兩省一市40余個行政村、街道干部數十人，多次向各級政府反應相關污染問題。但出于地方利益的考慮，三縣的相關部門均以污染源并未在本縣境內產生為由對民眾訴求置之不理，通過各種方式繼續保護本地的涉礦產業，污染問題不但沒有解決反而越發嚴重，“錳三角”居民瀕臨無法生存的絕境。2005年5月，當地民眾開始向相關媒體求援，并協助相關媒體調查取證，南風窗、南方周末、中國經濟周刊等媒體集中編發相關文章。在通過正常渠道向各級部門反映情況無果的無奈之下，當地民眾開始采取“極端”途徑“自己解決”，上訪、圍堵、打砸群體事件不斷發生，2005年4月22日，重慶市貴鄧村和湖南省太平鄉、矮車壩等鄉鎮的村民數千人，砸毀了嚴重污染當地環境的釩廠，2005年5月9日，花垣縣茶峒鎮上潮水、下潮水和磨老三個村的數百名村民，砸毀了該縣貓兒鄉數十家選鉬礦的工廠，2005年7月，甚至爆發了區域內40多個村民委員會的負責人聯名辭職的嚴重政治事件。“錳三角”一度成為國內外的高度關注點，中央政策研究室以內參形式將“錳三角”污染問題呈報中央主要領導，等中央主要領導同志就“錳三角”的環境污染治理問題先后近十次做出重要批示，重視程度為中國環保史之罕見。該地區隨后被國家環保總局、監察部列為重點掛牌督辦的錳污染治理地區，相關部門多次在當地實地調研、座談，廣泛傾聽當地民眾代表意見，為打破行政地域的限制，由原國家環保總局組織協調三省市環保局和湘西自治州州政府、銅仁地區行署、秀山縣政府共同制定了一套聯席會議、信息共享、協同治理等跨域治理機制，三省市地方政府和環保部門不斷強化監管，實行了“環保局班子流域負責制”、“流域停產制”、現場監控、在線監測、視頻監控等措施，在加大跨域環境治理工作力度的同時，“錳三角”周邊各縣市還加強了民族文化、旅游、基礎設施、醫療等方面的合作，同時借助“武陵山經濟協作區”這一國家級戰略平臺不斷創新合作方式和機制。經過5年多的治理，“錳三角”生態環境大為改善，花垣、秀山、松桃三縣電解錳行業廢水年排放量以及總錳、六價鉻、氨氮的年排放量比整治前均減少90％以上，監測表明，“錳三角”交界斷面水質現已達到和優于地表水Ⅲ類水質標準。國務院副總理同志于2009年做出批示，要求相關部門和地方政府總結教訓，鞏固和深化現有治理成果，推廣“錳三角”環境治理經驗。2009年以來，環保部多次召開相關會議肯定“錳三角”環境治理所取得的成果，環境保護部部長周生賢在實地考察了湖南花垣縣清水江流域邊城鎮斷面水質情況和湖南東方錳業集團股份有限公司污染治理情況后，認為“錳三角”環境整治為我國區域環境綜合整治提供了寶貴經驗［6］“，錳三角”模式已成為跨域環境治理的典范。
四、跨域環境治理困局破解的經典情境：“錳三角”模式的解析
“錳三角”治理模式承襲了傳統行政區行政治理模式的有效因素，但在治理實踐中又自成體系地形成了具有自身特點的多中心主體聯動、合作治理模式。這種治理模式的有機整合使得“錳三角”地區的環境治理既實現了治理的效率，又保證了治理的效益。諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾•奧斯特羅姆指出“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益作貢獻，而只會選擇作一個搭便車者”［7］。這也就說明，如果僅僅停留在傳統行政區的治理模式上，由于信息分享機制的缺失，花垣、松桃、秀山都只基于個人理性的角度處理問題，三方將會不可避免地陷入集體行動的悖論，導致集體的非理性決策，即三方都不去治理，而只是等待他方治理后坐享其成，跨域治理往往也就只能走向失敗。“錳三角”治理的成功之道就在于其無形中形成了多中心治理的模式，這樣的模式促使政府之間、政府與民眾、政府與企業之間進行利益博弈與雙向互動，從而衍生出許多諸如政府聯動、建立制度化的“公共論壇”等優良機制，消除了單方治理的消極心理與搭便車的僥幸心理，打破了信息交流的障礙，建立了統一的制度與目標，最終形成了跨域治理的良性循環。除此之外，在“錳三角”治理的機制中，媒體同樣也發揮了強大的作用，它使得“錳三角”治理的各種基本運作都充分地暴露在群眾眼前，形成一個較為透明的環境，從而提升了群眾參與的積極性，通過深入的實地調查和分析，本文初步概括出了“錳三角”治理模式中的一些核心因素。
（一）強大的民間環保力量和正義的地方精英
有學者認為，在公共事務的治理上，政府才是治理主體，而民眾則是受眾，其實不然，民眾是直接利益相關者，從一定意義上說，他們才是真正的主體。在“錳三角”的治理中最權威有效的主體當然是中央政府，再依次往下則是省政府、縣、市政府、村和居委會、社會組織、企業、居民。當各主體的利益不能達成一致時，中間就必然存在一種縱向的利益博弈，起初，民眾的利益與地方政府的利益具有某種一致性，可一旦這樣的利益還不能彌補所帶來的損失的話，民眾就會站起來反抗。調研中，花垣縣茶峒鎮上潮水村一位曾經參與過保護母親河行動的村民A說：“我們那時都活不下了，政府的人又不在這里過日子，我們是最吃虧的，不往死里搞，我們后代住哪里去？”與其他地方的民間環保活動不同的是，“錳三角”治理的成功得益于一批在當地德高望重、富有正義感的民間政治精英，他們在整個民間抗污行動中起到了精神領袖的作用，秀山縣貴鄧村的村民H說：“那些礦老板有權有勢，如果沒有他們（當地政治精英）帶頭，我們肯定不敢去鬧，更不要說去砸廠了，他們為了大家不怕死，我們也不怕了！”一位在推動“錳三角”治理中起到關鍵作用的老村主任也說，“自己是把腦袋提在褲腰帶上來干‘反污’這樁事情的”［8］。“錳三角”治理中的民間環保行動呈現出了兩個重要的特征，一是它已經演化成了一種近似“全民參與”的民間正義活動，它有廣泛的社會基礎和群眾基礎，這完全不同于其他地區那種只有一些知識分子和有識之士參與，純屬“精英行為”的民間環保活動；二是它不是一種群體性的“暴民狂歡”，民間力量和政治精英在整個行動中體現出了驚人的政治策略和“有禮有節”的行動步驟。
（二）高效型縱向行政管理
“錳三角”治理中仍沒有完全脫離傳統的行政區行政治理方式，這種強有力的一元化體制只有唯一決策中心，從而能夠快速集聚力量，提升問題處理的效率。統一的區域政府機構利用其權威性、正當性與強制性，通過政策、指令、規章制度這類帶有行政性質的方式，對于重大事故的處理有著集中、速度、效率的優勢，在復雜的網絡狀的利益博弈下，仍舊離不開中國特色主義的傳統行政區治理。在“錳三角”后期的治理中，各級各部門的重視程度和工作效率都是顯著的，僅在2009年，湖南省財政廳便下達了4113萬元的專項整治資金，涉及了區域環境安全保障項目18個，錳渣庫整治項目14個，污染防治技術項目2個。調研中一位參與“錳三角”聯合治理的地方環保部門領導S說：“這是立了軍令狀的，上級非常重視，這次大家絕對會高度統一認識，污染不治理好就會受處分摘帽子。”H縣縣委辦一位工作人員說：“當時我們縣里的主要領導都表示寧愿降低經濟發展速度，都要搞好污染治理，分管領導那段時間精神很緊張，怕出事，上面動了真格有哪個不怕？”強力的縱向行政壓力所產生的效果是顯著而直接的，調研中，我們在H縣見到了一套有關“錳三角”治理的文件，內容涵蓋了治理項目的立項、專項資金監管、治理責任落實、治理機構設立、礦山整治整合等各個方面，2010年1月至5月不到5個月時間，H縣便由相關縣政府分管領導帶隊對錳污染治理工作進行了多次專項督導，并且下發了5期《政府督查通報》，通報涉及了污染治理的各方面，相關情況分析客觀、深入。參與調研的縣委辦工作人員Y表示：“我們還有很多內部文件，按規定不能讓你們看，有關治理各個環節我們都制定了詳細制度來規范和推進工作。”
（三）聯動型橫向政府合作
迫于上級的壓力，“錳三角”各級政府坐在了一個談判桌上，就污染標準、懲罰措施、利益分配等問題多次交換意見，形成了《“錳三角”區域環境聯合治理合作框架協議》等具體的規則，建立了制度化的“公共論壇”，并定期召開所有行動者的聯席會議，針對不斷變動的水質狀況和利益需求，及時通過討論制定新的制度，從而克服“強制執行”僵硬固化的制度缺陷。通過建立協商的平臺，充分的信息分享與交流能夠扭轉由于信息不對稱緣故造就的囚徒困境局面，而區域聯動體制能夠讓各行為主體處于平等、互助并相互尊重的角度上，激勵各級政府在各自行政區內有所作為，同時削弱各行為主體搭便車的僥幸心理，在這種良性競爭環境下，跨域公共事務才能得到妥善處理。橫向政府協商性的合作一方面是對縱向政府治理的補充，另一方面，它又建立在這種強制制度之下，中央政府是保障機制維持并產生效用的根本力量。C縣政府的一名工作人員說：“以前我們都是各搞各的，沒有機會也不愿意坐在一起談這個事（污染治理），現在有這個機制，我們必須要談，而且不會像以前那樣等別人動了我們再動。”對于橫向的政府聯合，一些部門還是非常支持和看好的，H縣旅游局一位負責人說：“如果一起把污染治好了，我們可以一起開發邊城旅游項目，畢竟單個搞的項目沒有什么看頭，一起搞規模大些，更有市場。”
（四）獨立的媒體監督
“錳三角”治理得以順利進行，媒體功不可沒，由于媒體不隸屬于任何一個機關主體，能夠保障其傳播內容的客觀真實與傳播渠道的暢通。在“錳三角”事件中，媒體主要是采取“逆向傳播”的形式，即“新聞媒體對公共事件，特別是當公共管理和公共政策出現偏差、不合理的現象后，新聞媒體對由此引發的公共事件或公共管理危機進行的報道傳播。”［9］媒體的宣傳工作讓“錳三角”迅速成為社會焦點，從而對公共政策產生逆向傳播作用，揭露政策制定的各種問題，引發社會對政策的批評監督，最后引起中央的高度關注。花垣縣隘門村村民Z說：“記者不來，我們再搞都搞不成器（事），他們一報道世人（所有人）都曉得了，政府也不敢不管了，我們肯定感謝那些報紙（媒體）。”我們可以大致將“錳三角”跨域環境治理模式的內涵（表1）和邏輯梳理出來，其中治理的主體包括了民間力量、非政府組織、各級涉水部門。參與主體由于決策資源的有限性決定了其行為特征、角色定位與具體表現，而參與主體的具體表現反過來能夠讓我們確定其行為特征與角色定位。民間環保力量尤其是一些地方性的政治精英體現出了強大的行動能力，在涉及到其根本利益時，“錳三角”民眾沒有選擇沉默，而是積極無畏的抗爭。中央各部門的權威性與強制性決定了它們必將扮演著最高決策者的身份，聯合三省就有關事項進行協商并制定總則，在治理過程中調解三方爭議，實施監督管理作用。省級涉水部門則充當“總經理”人物，制定具體方案并現場督察。具體的執行則由市、縣涉水部門來推進，他們要求要做出明確的整治目標與任務，并最終付諸實踐，非政府組織則像是“攝像頭”與“潤滑油”一樣，在其中起到監督與調劑作用。錳三角”跨域環境治理的成功既不是由于單純的上級行政干預，也不是因為地方強有力的政府自治，而是在于已經形成了較為穩定的“多元治理、協同共生”的模式（參見圖1），在這種縱向的管理體制當中穿插著橫向的政府聯動模式。
松桃、秀山與花垣三方政府通過聯席會議的方式與區域聯動機制強強聯手進行戰略合作，第三方組織則既充當了機制的誘導者又在機制運行過程中充當監督者，不可忽視的力量還有媒體與非政府組織，媒體是整個機制中無處不在的“攝像頭”，使得治理過程較為完整地暴露在全國公眾眼前，以發揮強大的監督作用，推動機制的良性運轉，也正是因為媒體的“放大鏡作用”才得以讓中央介入治理事件，其他非政府組織，如環保技術研發機構等主要是給予“錳三角”專家與技術支持才從根本上保障了治理的經濟效益與社會效益的有效整合，各主體在各種外在壓力和內在動力下形成了一個有機的共生體。
五、結束語
跨域治理不同于一般的公共事務治理問題，區域性的環境污染問題為何屢次出現，其根本原因就在于成本與收益的不對等，由于沒有形成有效的共生機制和協調沖突的區域性論壇，使得污染者制造者和治理觀望者往往是受益者，污染承受者和治理主動者則成為利益受損者，它背后牽涉的是成本與收益的公平化實現問題。“錳三角”作為典型的多省區交界地域，環境污染問題已經存在多年，該區域也開展了多次“運動式”的治理行動，為何一直到近年來才得以有效治理呢？如果將區域性的環境污染治理視為一個困局，那么我們可以認為，正是由于缺乏了某些關鍵性的要素或條件，使得人們不再愿意遵守其在使用“公共池塘資源”時應有的規則［7］，因此這種困局才得以形成并不易被打破。“錳三角”的成功治理在一定程度上昭示了跨界環境治理困局是可以破解的，“多元治理、協同共生”的跨域環境治理模式形似某種戰略聯盟，這種聯盟在一定程度上實現了治理資源在聯盟主體間的跨界流動，因此治理效果顯著。