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一、鄉村環境治理是建設美好鄉村的題中應有之義

安徽省緊臨江浙滬等沿海發達省區，區位優勢明顯；作為傳統農業大省，農業資源富集；作為農村改革的發源地，影響頗為深遠。在30余年改革探索的實踐中，鄉村經濟發展積累了豐富經驗，潛在優勢初現端倪，農業發展方式迅速轉變，農民收入構成呈多元化發展態勢，適應高科技發展的現代農業初具規模，從而為安徽順利推進美好鄉村建設奠定了堅實基礎。但是，基于傳統因素，安徽村舍空間布局、鄉村人口結構及區域經濟發展等方面都明顯失衡。村莊的密度和規模由西北向東南總體上呈減量態勢，而鄉村環境和經濟發展卻呈增量態勢：皖北和皖西北以平原為主，村莊密度高、規模大，但經濟發展卻相對滯后，降雨量少、氣候干燥，農業發展的盲目性、無序性對鄉村環境的破壞相當嚴重；皖中及沿江地區以丘陵為主，村莊密度較高、規模較大，經濟發展水平較高，地勢低平、河流布網，由于工業“三廢”處理的隨意性、趨利性，對土質、水體等的污染面積較大；皖南地區以山地為主，村莊密度偏低、規模較小，村民人均可支配收入高于全省平均水平，植被覆蓋率較高，降雨量多、氣候溫潤，工農業發展對鄉村環境的破壞程度低，適宜人居。總體上看，安徽鄉村發展分區差異明顯、村莊村舍規劃不成體系、基礎設施配套尚待完善，這些都是鄉村建設中不盡人意之處，離鄉村“三美”的總體目標還有相當的差距。亦如20世紀30年代初中國鄉村建設運動的推崇者梁漱溟先生所言，中國社會的基本特征是“以鄉村為基礎，并以鄉村為主體的，故鄉村狀況的好壞，是解決中國一切問題的關鍵和從事其他建設的根本前提”。安徽美好鄉村建設不是純粹迎合時展的鄉村重建運動，更不是“返景入深林”的復古造勢運動，而是在保護鄉村生態環境資源的前提下，充分利用山林水體、民俗文化等鄉土優勢資源，推進鄉村產業和經濟快速發展，提高村居生活的品位和檔次；做到科學規劃、合理布局，凸顯鄉村山水風貌和人文地域特色，完善中心村道路、電力、供排水、信息網絡等基礎設施，有效處理產業“三廢”和農村生活垃圾，不斷優化人居生態環境，營造一道“綠水藍天、文化和諧”的鄉村美麗風景線。

二、美好鄉村建設需要政府提供保護環境的公共物品

公共物品是指在一般情況下，不能或難以有效通過市場機制由個人或企業提供而主要由政府提供以滿足社會成員共同享用的物品或服務。從供給方面看，公共物品具有共享性即“非排他性”的特征；從消費方面看，公共物品具有“非競爭性”的特征。依據滿足公共物品屬性的程度，可以將其分為純公共物品和準公共物品。環境作為公共物品，相較于其他公共物品而言，有其自身的特殊性。環境公共物品既是人類賴以生存發展的基本條件，亦是從事生產經濟活動的重要基礎。從供給渠道來看，環境公共物品可以分為兩大類：或基于“上天恩賜”而形成的自然物，如江河湖泊、高山深谷、海洋空氣、動植物群等，是每個人都可以享用的；或基于特定需要，必須由行為主體（譬如政府）來提供的公共環境設施（譬如防洪工程、污水處理器材等“硬件”設施），環境“軟件”（譬如環境制度、環境信息、環境文化、環境政策，等等）。從消費角度而言，有些環境物品可以看作純公共物品，具有共享性和非競爭性的特征，即一個人消費無法阻止其他人或集體的消費，譬如正常情況下人們對空氣的利用；有些環境物品是準公共物品或擁擠物品，消費中不排除集體行為，但超過其承載量就會產生負效應，譬如過度放牧會造成草場資源破壞，過度抽取地下水會導致水源枯竭，等等。然而，在市場機制尚不完善的初期階段，由于趨利避害的人性使然，環境資源的配置往往是低效率的。這種低效率主要表現為外部不經濟性，“當生產或消費的所有副作用沒有被包括在市場內時，外部經濟效果就發生了”，這就是所謂的環境資源成本的外溢現象。環境資源成本的外溢扭曲了環境公共物品的真實價值，也使環境公共物品變成了一種稀缺資源。就我國而言，市場失靈誘使環境公共物品成為稀缺資源最早產生于經濟發達省區或資源富集省區。而經濟發達相對滯后的省區則是在模仿和承接發達省區產業轉移的進程中，出現了環境資源稀缺等諸類問題。安徽省緊臨東部沿海的發達省區，在中部崛起的戰略架構中，始終面臨著跨越發展的強大壓力。為了趕超東部發達省區，切實提高民眾的生活水平，環境資源的透支消費演化為一種時尚，經濟快速增長很大程度上是以犧牲資源、環境為代價的。在此背景下，鄉村環境資源保護也被極大地忽略了，片面追求產業的發展，對環境稀缺資源消費遠遠超過了其承載的最大閾值，乃至釀成了諸多環境問題。無可爭辯的是，鄉村環境治理作為推進美好鄉村建設進程中的復雜工程，解決之尚需要政府提供保護環境的公共物品。

（一）政府需要為環境公共物品生產提供制度保障諸如環境公共物品這種“對每個人都有益的事情，只能通過集體行動來完成”，政府擁有龐大的行政資源，無疑是集體行動中最強力的組織單位，如果積極作為是能夠滿足社會民眾對環境公共物品需求的。站在這個角度來說，政府無疑是環境公共物品的最佳提供者。安徽鄉村環境治理的實踐證明，當前政府最迫切需要做的就是為環境公共物品的生產提供制度保障。任何一種游戲，要能持續進行下去，離不開相應的游戲規則，生產環境公共物品猶如一場游戲，又何嘗不需要規則呢？誠如奧爾森所言，在提供公共物品的集體行動中，正式約束或外在的制度往往是解決集體行動困難的重要保證。籠統地說，環境制度體系包括環境法律法規、政府行政命令、環境政策規章和環境質量標準等一系列帶有強制性、約束力的制度規則，在維護環境公共物品正常生產方面發揮著相當重要的作用。美好鄉村建設涉及道路硬化、村旁綠化、景觀設計、垃圾處理等多項舉措，均與鄉村環境治理有著直接的聯系，需要大量的環境公共物品。而這些環境公共物品牽涉面太大，社會自助、他人自覺又帶有較大的盲目性、趨利性，于環境問題的解決顯然有些無濟于事。但是，帶有強制力的法律法規、政策規章不僅可以引導環境公共物品生產，而且還可以為環境公共物品的生產提供制度性保障，從而使其提供變得更加快捷、高效。

（二）純環境公共物品只能由政府來提供或生產純環境公共物品具有完全的非排他性和非競爭性的特征，因其內容復雜性、生態系統性和利益普適性，是不能排除消費上搭便車行為的。況且，有些純環境公共物品（譬如環境保護政策、環境信息等）是個人或社會很難提供的，而有些純公共物品（譬如平衡生態系統、凈化空氣等）雖然可以由個人或社會生產提供，但卻難以從生產中獲取利潤，甚至連收回成本都存在很大的困難，個人或社會也自然而然沒了生產、提供環境公共物品的動力。因此，此類環境公共物品一般是由政府生產或提供的。安徽省在推進美好鄉村建設進程中，純環境公共物品的生產、提供，就政府層面而言，需要做到：其一，加大環境基礎設施建設的資金投入。就全省范圍言，除合肥、蕪湖、馬鞍山等城郊和東南部經濟條件較好的鄉村以外，絕大部分鄉村沒有實力雄厚的經濟實體，也難以為鄉村基層組織提供比較穩定的稅收，因此鄉村基層組織的經濟自助能力是極為有限的。在這種情況下，鄉村基層組織將大量資金用于純環境公共物品的生產、提供是不現實的。其二，產、學、研相結合，加大對純環境純公共物品的科研投入。提供純環境公共物品是利國利民的大好事，也有助于美好鄉村建設的順利推進。但是純環境公共物品是關系到能否合理利用資源和科學保護環境等可持續發展的問題，涉及到生態學、環境學、心理學、社會學等多學科技術知識。因此，生產或提供適合美好鄉村建設的純環境公共物品，需要將產、學、研結合起來，充分發揮其優勢，避免單向度作業。其三，制定適宜美好鄉村建設的環境監測標準和環境政策。與城市相比，鄉村環境承載量大、自我恢復能力強，將適合城市的環境監測標準、環境政策和環境治理模式原樣套用于鄉村環境的治理，無疑是不適合的。如果這樣，只能導致鄉村更大的資源破壞和環境污染。

（三）生產或提供準環境公共物品也離不開政府協作準環境公共物品具有有限的非競爭性和局部的排他性的特征，只有達到了某個臨界點，才會出現擁擠的現象。也只有在此情況下，繼續消費才會導致低效率。換句話來說，準環境公共物品如果利用得當就有利潤空間，也自然能夠激勵個人或企業生產或提供。當然，這需要政府借助法律法規等制度體系給予適當的安排，才能調動社會力量生產或提供準環境公共物品的主動性、積極性。退一步說，政府部門作為利益階層中“相對獨立的一元，產生了獨立的利益訴求。這就導致了政府及政府官員可能在理性經濟人的支配下，進行權力設租、尋租現象，使公共產品的供給違背初始目標”，繼而在提供準環境公共物品上出現“政府失靈”。因此，就準環境公共物品生產或提供而言，適當引入市場競爭機制，讓社會力量積極參與其中也是十分必要的。而政府與社會力量協作即是其間最有效的運行方式：政府可以通過契約形式，對準環境公共物品（譬如美好鄉村建設中的村莊規劃、排灌河渠維護、村旁綠化和垃圾處理等）的數量和質量作出明確要求，同時將其生產權讓渡給企業或非營利性組織，由其在規定時間內保質保量完成；政府也可以通過財稅補貼的形式，對利潤空間較小的項目給予適當減免或優惠。尚需要提及的是，合資共建也是值得探討的協作方式。在此方面，浙江臨安市美好鄉村建設中合資共建項目的一些成功做法，其經驗有借鑒價值。

三、美好鄉村環境治理，“有所作為”是政府義不容辭的責任

當前，鄉村環境不容樂觀已經成為社會各界的一致共識。鄉村環境治理的難度不亞于城市環境治理，此即是一場沒有硝煙的戰爭。況且，基于鄉村環境法規不完善、民間環保組織嚴重缺失、民眾環保意識整體性不高以及鄉村環境治理的強外部性特征等復雜因素“決定了政府在環境治理中的主導地位，農村環境的地域性特征進一步要求地方政府尤其是縣及鄉鎮政府應該成為農村環境治理的重要作用”。美好鄉村環境治理作為一項復雜的系統工程，各級政府尤其是縣鄉兩級政府需要切實履行職能，準確定位并扮演好自己的角色，做到有所作為、善于作為。

（一）進一步明確并適度強化基層政府的環境治理職能理論上言，中央和地方環境管理權限的合理劃分，既利于環保主管部門的集中統一管理，又助于各級環保部門結合自身地方實際，充分實現優勢資源互補。但由于縣鄉等基層環境管理權限散落于多個行政部門中，權、責、利等權限的劃分也較為籠統，多地環保部門形同虛設，實際職權卻被發改委、水利局、林業局、住建局、農資委等肢解了。一旦出現較為嚴重環境問題，必然導致部門間相互推諉、扯皮的現象。因此，實現鄉村環境有效治理，明確各行政部門職能并適度強化環保部門職能就顯得尤為重要。而且，明確政府環境管理職能，有助于發揮政府的征稅權、禁止權、處罰權和節省交易費用等優勢。政府在作出決策時才能將資源環境保護與經濟社會發展綜合起來考慮，盡量做到統籌兼顧、適當安排；反之，如果行政部門充當地方經濟利益的代表和執行人，作出的決策就可能是以犧牲資源環境為代價的，即便結果帶動了地方經濟的快速發展，對鄉村環境治理也是絲毫無益的。具體而言，在推進美好鄉村建設的進程中，縣鄉等基層行政部門在決策系統中應當增加環境權重，通過制定嚴格的環境標準加強環境監管，重視產業結構調整，著力引進“三低一高”（即低投入、低能耗、低污染、高效益）新型產業發展，逐步引導鄉村經濟社會發展走可持續發展道路。

（二）堅持規劃引領、示范帶動，穩步推進鄉村環境改善長期以來，由于鄉村建設缺少權威性的指導文件，也沒有村莊建設的整體規劃，隨心所欲地盲目建設弄得鄉村千瘡百孔、滿目瘡痍，極大地改變了鄉村的原貌。20世紀70年代末至90年代初，修建的灌溉渠、預留的可耕地、承載生物多樣性的濕地或沼澤地等資源在注重效率、“增產增收”的運動中，一批批地變成了良田；21世紀伊始，隨著經濟條件的改善，一棟棟高樓在良田中拔地而起。隨著時間流逝，美麗的田園風光正在消逝，也警示著人們：鄉村環境治理需要權威性的規劃引領，需要樹立示范村、“樣板村”，發揮其示范帶動效應。《安徽省美好鄉村建設規劃（2012—2020）》的應時而生，為美好鄉村建設提供了指導性文件。丘陵平原各領千秋，山寨村郭各具特色。中國鄉村，“政府機構在環境污染的控制與整治方面起到了主導性的作用”。為此，鄉村環境治理中要果斷地摒棄奇思妙想，而應當充分發揮政府“強制性地規定人們必須做什么、不得做什么”，以《規劃》為引領，規劃建設中仿效云南麗江古城、湖南湘西鳳凰古城，充分借助山勢水體走向，在保持鄉村田園風光的前提下，體現濃郁的鄉土氣息。村口環境治理重在綠蔭成行、植物造景；河道整治旨在疏通水系、改善水質；庭院環境設計講究特色、營造和諧。具體實施當中也要堅持試點先行、量力為之，在試點取得顯著成效以后才能逐步推廣，切忌脫離實際、盲目蠻干。

（三）完善基層政府的鄉村環境考核激勵機制2005年11月23日，國務院通過了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，指出“建立科學評價發展與環境保護成果機制，將環境保護納入地方政府和領導干部考核的重要內容，定期公布考核結果，嚴格責任追究制”。盡管國家層面明文規定將環境保護納入地方政府和領導干部的考核內容，但是基于鄉村環境治理初始化投資量大、盈利空間較小，短期內對經濟增長的促進作用相對有限，地方政府在考核具體操作中，GDP的權重仍然有些偏高，環境保護、能源消耗等作為考核體系中的軟性指標，基本上沒有落到實處。如此以來，鄉村環境治理反倒成了基層政府唱起的“高調”進行曲，濫用環境資源的丑惡現象卻是屢禁不止。因此，鄉村環境治理需要省市行政部門通過有效制度安排，設計出一套關于環境考核的激勵機制，才能使縣鄉基層政府、環保局等部門有足夠的動力去加強保護環境、履行環境監察等職能。

（四）加大環保宣傳力度，著力提升民眾的生態環保意識美國學者托夫勒在《第三次浪潮》中寫道：“沉重的決策擔子，最后將不得不通過廣泛的民主參政來分擔解決，否則政治制度無法維持。”鄉村環境治理又何嘗不是如此呢？鄉村環境治理若沒有民眾的主動參與、積極行動，其效果是可想而知的。為此，政府要有效推動鄉村環境治理，提高民眾環保意識就顯得尤為重要了。縱向比較，民眾的環保意識的確有明顯的提高。但是，由于傳統觀念根深蒂固，徹底改變尚是一個漫長的過程。加之民眾普遍缺乏環保知識，客觀上也需要縣鄉基層政府做好環保知識的普及工作。為此，需要基層政府結合地域特色，精心策劃，擬定出操作性強的宣傳方案。譬如，開展以環保宣傳標語上墻、環保觀念入腦為內容的“環保知識下鄉”活動，舉辦環保知識培訓或環保知識競賽，指導“綠村化林”創建活動，播放警示環境影片或展示“震撼性”的環境宣傳畫，等等。為了便于宣傳活動的開展，凸顯環保宣傳的效果，可以采取“傳、幫、帶”，或“傳接力棒式”等多種方式進行。“傳”即由資深環保專員將環保知識以通俗易懂的形式傳授給覺悟相對較高的鄉村干部，然后由鄉村干部帶著環保知識去做廣大村民的工作；“幫”即由接受能力較強的村民或充分發揮中小學的教育職能幫助環保意識較差的所謂“后進者”；“帶”即充分發揮環境治理成效顯著鄉村的示范帶動作用，逐步形成保護環境的良好氛圍，繼而以點連線、以線筑面，有序地帶動更多的民眾參與其中，在親歷生態環境變化的實踐中提升其生態環保意識。

（五）通過政策扶持、簡政放權等多項舉措培育民間環保非政府組織環保非政府組織是指不以盈利為目的，而以保護全球環境和特定環境因素或以解決特定環境問題為目標指向，依據一定的章程，具有民主決策程序的有組織、系統性的民間社會團體。環保非政府組織以環境問題為關注對象，它可以通過組織抗議活動、印刷宣傳資料、舉行環保知識培訓或講座來宣傳環保理念，提高民眾的環境意識。在環境治理活動中環保非政府組織是沒有利益偏向的，但由于政府及“其體制卻不是為有效地解決環境問題而設計”的，所以，就美好鄉村建設的環境治理，環保非政府組織是不容忽視的社會力量。我國環保非政府組織分為政府和民間兩種存在形式，較為典型的環保非政府組織有自然之友、北京地球村、中華環保基金會、綠色家園志愿者、中國野生動物保護協會，等等，總數達2000余家。但是，環保非政府組織主要分布在大中城市，對鄉村而言，則是一種稀缺資源。況且，僅存的幾家環保非政府組織也掛靠于環保部門或基層政府的某個職能部門，依據現行的非政府組織管理體制，必須接受政府直接或間接的領導，因而缺乏獨立性。其在環境治理中欲充分履行環保知識宣傳、環保科學技術研發、環保產品的生產和推廣、環境資源保護、環境質量監測、環境受害者援助和環境信息收集等職能幾乎變成了一種奢望。為此，基層政府需要進一步簡政放權，加大環保非政府組織尤其是民間環保非政府組織的政策扶持力度，為其充分發展提供更大的空間。

作者：唐建兵單位：淮北師范大學歷史與社會學院