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1存在的問題

1．1低效及違法利用長期存在為提高土地收益，農民和集體經濟組織往往對未征收的集體土地進行利用，在此過程中也產生了很多問題：①對集體土地的利用大都是以低端租賃為主的“瓦片經濟”［3］，土地利用效率低下，且房屋、設施往往存在很多安全隱患，管理難度較大，容易發生各種事故；②集體土地違法利用時有發生，其中一部分是符合國家土地規劃和用途管制，僅因為二元結構導致集體建設用地不能直接用于非農建設的“非法”利用，而另一部分則是違反國家土地規劃和用途管制、權利瑕疵無法得到彌補的“非法”利用［4］；③容易產生矛盾糾紛，集體土地違法利用一旦出現糾紛，現行法律將依據合同違法不予保護的規定，將土地使用恢復到使用前的狀態，土地使用人僅能取得支付的價款，其他財產損失無法得到有效彌補，權利無法得到完全保障，容易產生矛盾糾紛。

1．2集體土地征收利用新問題十八屆三中全會明確提出了農村土地制度改革的方向和目標：建立城鄉統一的建設用地市場，實現農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。在現行制度下，這一改革目標的提出就引發了規劃區范圍內集體土地征收利用的新問題：即規劃區范圍內集體土地是否與規劃區范圍外集體土地適用同樣的規則。如果完全適用，允許規劃區范圍內經營性集體建設用地的流轉，那么必將在城鎮內形成集體土地與國有土地長期、甚至永續并存的局面，這與《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有”的規定相違背。如果不適用，即仍然禁止規劃區范圍內經營性集體建設用地的流轉，則即使征收標準有所提高，也會形成規劃區范圍內外新的同地不同權、同地不同價的現象，規劃區范圍內農民與集體經濟組織的利益得不到有效保護，相應的征收工作將很難推進。

2原因分析

規劃區范圍內集體土地征收利用問題的根源之一就是我國的集體土地制度本身，特別是農民與土地身份聯系的制度設計。同時，城市化的推進與土地制度變革也是引發一系列問題的重要原因。

2．1農民與土地的身份綁定《憲法》《土地管理法》等相關法律法規確立我國農村實行土地的集體所有制，這種所有制是以“土地所有權屬于集體和國家、而使用權屬于農民為特征”［6］。這一制度設計的影響主要體現在兩個方面：①集體土地的所有權主體只能是集體經濟組織，農民僅擁有生產經營權，從而在農民、集體經濟組織和集體土地之間建立起了身份聯系；②土地利用者只能是農民和集體經濟組織，不能實現社會化流轉，使得土地的權能受到了極大的限制，土地的價值難以充分實現。隨著城市化進程的不斷推進，“雙轉換”不同步造成了居民身份與集體土地的割裂，使得集體土地與所有權主體均處于尷尬地位，同時集體土地流轉權能受到限制，經濟利益不能得到很好發揮，加之農民和集體經濟組織受到自身素質限制，土地的低效、違法利用問題就在所難免。

2．2土地收益分配制度不合理造成我國土地收益分配不合理的主要原因是集體土地流轉制度與征收補償制度的不合理，而更深層次的原因是既得利益集團的不讓步。根據我國《土地管理法》等相關法律規定，集體土地尤其是集體建設用地不能進行市場化流轉，使得農民和集體不能直接獲得產權收益。在征收過程中，土地收益在農民、集體經濟組織和政府三者間進行分配，規劃區范圍內外的集體土地征收補償適用同樣的規則：即政府獲得土地增值收益，“而農民集體和農民未能分享土地征收過程中產生的發展性利益，只能被動地接受國家法律規定的補償標準和已經定好的補償條件”［7］。出于自身利益或部門權力考慮，城市利益集團、地方政府甚至相關主管部門等既得利益集團不愿意做出改變，使得土地補償標準過低的局面難以扭轉，致使農民、集體和政府間極其不合理的土地收益分配格局長期存在［8］。從法律上講，集體經濟組織是集體土地所有權人，農民是土地使用權人，兩者按照一定比例分配土地收益是形成目前農民和集體間分配格局的基礎。對規劃區范圍內的集體經濟組織而言，隨著農民身份和土地性質的轉換，其代表農民集體的基礎逐漸喪失，公益性角色逐漸退化，使得其占有大量土地收益的合理性日益脆弱。然而實際操作中，不僅沒有對既定的分配格局及時加以調整以體現這一變化，反而由于集體經濟組織處于相對強勢的地位，使得其在土地收益分配中所占比例有擴大之勢。

2．3土地制度改革的必然中國的經濟體制改革基本上沿襲先試點、后推廣、再到全面普及和穩步推進這一模式，土地制度的改革也是如此。實踐表明，農地承包經營權流轉已經取得成功，流轉的規模、范圍不斷擴大，農業效率不斷提高。自2000年湖州市集體建設用地流轉試點實施以來，各地通過試點對集體建設用地流轉的探索不斷深入，而2009年以來實行的農村土地確權工作更為土地制度變革打下了堅實的基礎［9］，應當說，農村集體建設用地使用權的改革時機已經成熟。十八屆三中全會順應時事，提出了建立城鄉統一建設用地市場的改革目標，同時試點探索農村宅基地的流轉，開啟了新一輪的土地制度改革。規劃區范圍內集體土地作為一種特殊的農村集體土地，全新的改革目標與相對滯后的制度安排相結合，必然引發其流轉、征收過程中的新問題。

3相關建議

法律與制度是市場良性、有序運轉的基礎。完善規劃區范圍內土地制度，是建立城鄉統一的建設用地市場、完善土地制度的應有之意，而完善規劃區范圍內集體土地的主體資格、征收、分配和流轉等幾方面的制度安排即是重中之重。

3．1明確延續所有權主體資格中國的城市化將是一個漫長而持續的歷史進程，身份與土地轉換不同步現象也將長期存在，法律應當適應現實的需要進行相應的修改完善。土地的國家所有制和集體所有制是我國現行土地制度的根基，在國家和農村集體經濟之外確立第三類所有權人或者確立第三類土地，都將動搖我國的基本土地制度和公有制的根基，與基本國情和立法精神不符。同時，考慮到僅是因為身份綁定的制度設計導致理論上農民和集體經濟組織主體資格的喪失以及土地處于無主狀態，而事實上這些主體都依然存在，并且實踐中也是這樣認定和操作的。因此，建議修改《土地管理法》等相關法律規定，將規劃區范圍內已完成身份轉換的農民和集體經濟組織作為原主體的延續在法律上進行明確，完善集體土地所有權的主體資格規定，修復法律漏洞。

3．2分類設計土地轉換途徑對于規劃區范圍內集體土地，應當堅持城市土地屬于國家的基本原則，將其最終轉換為國有土地。同時，為了提高其轉換成效，還應以上述目標為指引不斷完善其轉換途徑，具體如下：①對于規劃用途為經營性用地的，建議適用市場化的征收途徑，土地并入現有的平臺進行招拍掛或協議出讓，由集體經濟組織、國家和受讓方簽訂三方合同，集體經濟組織出讓所有權，獲得土地出讓金；國家取得所有權，將其轉換為國有土地；受讓方支付土地出讓金，獲得國有土地使用權，一次性解決土地性質轉換問題和同地同權同價問題；②對于規劃用途為公益性用地的，建議根據公共利益原則仍然采用傳統的征收方式進行轉換，但需要嚴格征地范圍、提高補償標準，防止地方政府在通過這種方式完成征地后，轉換土地性質，以獲取高額利益，為此可以規定由于規劃調整確實需要轉換土地性質的，其差額收益部分仍然歸原集體經濟組織和農民所有。

3．3合理調整利益分配格局政府是土地市場的管理者和服務者，若由其完全占有土地增值收益，成為土地征收的最大受益者，必將侵害農民的權益，混淆角色定位，造成土地市場秩序的混亂［10］。實踐中，由土地征收所引發的糾紛屢有發生以及地方政府的土地出讓金收入越來越高已經充分說明了這一點。同時，也要考慮到土地價值的攀升往往得益于政府對配套設施的完善以及在行政管理中付出的成本，按照受益原則和成本補償原則，政府應當參與流轉收益分配。建議政府恢復土地市場管理者、服務者的角色，按照“初次分配基于產權、二次分配基于稅制”的原則，通過土地交易稅、土地使用稅、契稅等間接方式參與分配，使農民和集體經濟組織直接獲得大部分的產權收益。這一建議主要針對集體土地市場化征收方式下的利益分配。而在農民和集體經濟組織間的分配中，應加大對農民利益的保護，由農民分得土地收益的絕大部分。考慮到雖然集體經濟組織的公益性角色大大退化，但仍部分承擔了維護農民生存發展權、吸納農民就業的職能，因此也應當獲得一定數額的分配，但其份額應減少，并且其所獲份額以實物資產為宜。

3．4彈性賦予集體土地權能為提高土地使用效率，充分發揮土地的資源價值，對于規劃區范圍內的集體土地（不含宅基地）應當以“同地同權”為基本原則，賦予其與規劃區范圍外集體土地相同的權能，適用同樣的流轉制度，但考慮到集體土地最終將在相對較短的時間內轉換為國有土地，土地利用與轉換的關系需要協調，因此這種流轉應當以中短期為主。政府主管部門應當制定科學的土地轉換總體計劃并嚴格執行，實現集體土地分期、分批轉換。對于短期內（如1個計劃年度內）即將進行轉換的土地，不再允許其進行新的流轉，其他土地的流轉則不予限制，但應以不妨害土地轉換總體計劃的執行為前提。另外，對由于土地轉換計劃變動需要延遲或者提前征收所帶來的損失，政府也應當給予適當補償。

作者：晁坤郭志文單位：中國礦業大學（北京）管理學院北京市石景山區發改委