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摘要:

農村集體土地所有權制度是我國重要的權屬制度之一，但是在實踐中已不能適應現代化改革的社會整體形態，暴露出主體虛設、客體不清、所有權內容的缺失等嚴重的問題。因此本文在分析我國農村集體土地所有制問題的前提下提出改革的根本出路:明確以村集體作為農村集體土地所有權的主體，完善農村集體的組織機構，完善農村集體土地所有權的權能。

關鍵詞:

農村;集體土地;土地所有權

土地是一切生產和一切存在的源泉，而基于土地所產生的土地所有權也在物權法中占有舉足輕重的地位，自新中國成立以來我國逐漸形成了國家土地所有權和集體土地所有權兩種基本的所有權形式，但是隨著市場化改革的開展，中國社會也在發生著巨大的變革，以前形成的農村集體土地所有權制度在現代社會顯得格格不入，形成了諸多積弊，農村集體土地所有權制度的改革迫在眉睫。

一、我國農村集體土地所有權制度現存問題

(一)主體虛設我國法律法規將農村集體土地所有權確定為“鄉(鎮)農民集體所有”、“村農民集體所有”、“村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有”三級所有，這樣的所有方式造成了集體土地所有權主體的模糊。首先三級制集體所有沒有明確指出以哪個層級的主體為主，其次“農民集體”不是一個確定的法律概念，法律并沒有明確規定“農民集體”的概念，因此農村集體土地的主體是模糊的，但是代表農民集體行使權利的人卻是明確的，即鄉(鎮)政府、村民委員會和村民小組，所以實際上鄉(鎮)政府、村民委員會等行政組織成為了農村集體土地權利的實際行使者。甚至在有些地方，“農民集體所有”已然演變成某些村干部的個人所有了，因此現實中存在的各種村干部與奸商勾結損害農民利益的行為也不足為怪了。

(二)客體不清我國的土地所有權的客體劃分為國有土地和集體土地兩大類。但立法并沒有界定，哪些土地屬于國家，哪些土地屬于集體，更沒有界定哪片土地屬于哪一個集體所有，因此，農村集體土地所有權的客體其實是不明確的，更何況隨著城市的發展，城市市區的范圍不斷擴大擠占農村集體土地，這些新的城市占用的土地到底地國有土地還是集體土地，城市中還沒有被征用的集體土地，它的所有權又該歸誰，這些都是不可回避的問題。因此盡管法律上對土地所有權客體的劃分清晰，但實際操作時卻困難重重。

(三)所有權內容缺失首先在使用權上，法律將農村集體土地的使用限制為農業生產或農民宅基地以及興辦鄉鎮企業等與集體密切相關的建設中，而將土地用于其他的用途則需要先將集體土地轉化為國有土地，從而限制了集體土地的使用權能。其次在收益權上，收益權與使用權緊密聯系，由于集體土地若想用于其他用途必須要先轉化為國有土地，當國家將集體土地征收為國有土地后便可有償轉讓用于商業等用途，國家獨享巨大的增值收益，而農民集體卻只能得到很少的一點征收補償。最后農村集體土地所有權的處分權更甚，集體土地所有權只能轉化為國家所有后才能轉讓，國家通過征收的方式掌握了農村土地的最終處分權，不存在農民集體和國家權力行使者平等協商的機制，在這種制度下農民普遍覺得農村集體土地屬于國家也不奇怪了。

二、農村集體土地所有制度改革出路

針對我國農村集體土地所有權制度的改革，學界提出了很多觀點，大致可分為四種觀點:一種是贊成將農村集體土地收歸國有;一種是主張將農村集體土地私有化;一種是主張實行多元所有制;還有一種是主張維持現有的集體所有制度，并在此基礎上對農村集體土地所有權進行改革完善。這些方案對我國農村集體土地所有制改革提出了創新的觀點和方案，很有價值，但也要考慮到制度本身的合理性、可行性和改革的目標功能等實際情況。結合目前的實際情況，我認為改革還需循序漸進，應當在現存的集體土地所有制上對若干制度規制進行修訂和補充，以完善我國現行的集體土地所有制。

(一)明確農村集體土地所有權主體首先鄉鎮一級的農民集體不應作為集體土地的所有權主體，鄉鎮一級范圍太大，對集體土地實行民主化的管理較為困難，況且鄉鎮一級的集體土地與村一級的集體土地有包含的關系，這個村的農民還擁有其他村的土地，這未免不太合理，而鄉鎮的政府屬于國家的行政機關，若將政府作為管理土地的機關恐怕還會加重現在的干部腐敗和農民利益受損問題。其次，村民小組和農村集體經濟組織也不宜作為集體土地的管理者，現在很多地方都已取消了這兩個機構，而且以村民小組的人和地都太少，這會造成機構的冗雜，也不利于土地的集中管理從而提高生產效率。所以我認為以村一級的農民集體作為集體土地的所有者是最為恰當的，村民之間相互熟悉，方便進行民主化的決策管理，一個村的土地面積也適合進行集體管理。因此立法也應該明確農村集體土地所有權的主體為村一級的農民集體。

(二)明確農民集體的組織機構為了更好發揮農村集體土地制度的優勢，提高土地生產效率，農民集體組織機構可以仿照公司的組織形式，設立村集體成員代表大會作為權力機關，以村民委員會作為執行機關，設立專門的監督委員會作為監督機關。集體成員代表大會可以制定集體土地的經營管理規劃、土地收益的分配方案、集體章程等與集體成員密切相關的事項，但是集體成員代表大會的一些程序性規定，例如代表大會的啟動程序、組成人員的選舉方式、大會事項的表決程序等應當由法律來強制性規定。村民委員會作為執行機構，當集體成員代表大會達成具體方案時，應當交由村委會來執行實施，村委會應當代表村民的意志為村民辦實事，且村委會也有執行的實力，但也有人認為將執行權交于村委會可能產生腐敗問題，這是完全可以避免的，村委會只具有執行權，不能隨意改變代表大會產生的方案，且在執行中也會有監督委員會對其進行監督。監督委員會主要是對村委會的執行進行監督，其組成人員由集體成員代表大會選舉產生，實行輪換制度，當發現村委會有損害村民利益的行為時有權叫停村委會的行為，并召開臨時代表大會向集團成員進行匯報，也有權代表村民向人民法院起訴。

(三)完善所有權的權能國家嚴格限制農村集體土地的使用方式完全可以理解，但這些限制過于嚴格，一定程度上剝奪了農民從流轉中的可得利益。地方實踐已走在了理論的前面，浙江、江蘇等地多年前就實施了宅基地跨村流轉的做法，而在2015年2月25日，全國人大常委會擬授權國務院在33個試點區域，暫時調整實施關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的規定，這表明國家也在試探性的探索集體建設用地、宅基地流轉的可行辦法，值得肯定。但同時還應該進一步開放集體土地一級市場，對于在非城鎮規劃區內進行非公益性建設，需要使用集體所有的土地的，只要符合土地利用總體規劃和辦理相關的農用地轉用審批手續，應需由地方和集體土地所有者簽訂協議，按市場價格來進行交易，這樣可以保證農民集體的土地流轉的權益，提高農民的土地收益。土地是農民的生活基礎，好的土地政策更是農民安居樂業的重要保障。不可否認在集體所有的基礎上改革也有其弊端，實踐中也會重重困難，但是實行農村集體本來就是一件不那么容易的事情，難辦但是要辦，農村集體任重道遠。

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作者：楊雨靜 單位：中南財經政法大學