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20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市規(guī)模擴(kuò)張，道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)土地出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面，大量農(nóng)村集體土地被征收用于城鎮(zhèn)建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1987年到2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地2394.6萬(wàn)畝，至少有3400萬(wàn)農(nóng)民因征地而喪失土地。按照目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，到2030年，占用耕地將達(dá)到5450萬(wàn)畝以上，失地農(nóng)民將超過(guò)7800萬(wàn)人。由征地所引起的一系列問(wèn)題隨之而來(lái)，并引發(fā)了社會(huì)廣泛關(guān)注。我國(guó)征地補(bǔ)償制度尚不完善，失地農(nóng)民最關(guān)心的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，且征地補(bǔ)償方式單一，因此失地農(nóng)民在集體土地流轉(zhuǎn)增值收益分配中難以享受公平的補(bǔ)償待遇。基于此，對(duì)征地補(bǔ)償方式進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，提出有利于保障農(nóng)民權(quán)益的征地補(bǔ)償方式的建議尤為重要。

一、農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償方式概述

現(xiàn)行地方政府對(duì)失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償方式主要有貨幣補(bǔ)償、土地置換、土地入股和土地?fù)Q社保等。貨幣補(bǔ)償是一種廣泛采用的征地補(bǔ)償方式，農(nóng)民一次性獲得全部貨幣補(bǔ)償，這雖然可以緩解農(nóng)民家庭暫時(shí)性資金需求，但是難以滿(mǎn)足農(nóng)民未來(lái)的生計(jì)保障。土地置換是指以符合土地總體規(guī)劃為要求，利用級(jí)差地價(jià)置換土地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局，最大限度地提高土地利用率。但土地置換過(guò)程中，由于土地量化制度不完善、操作不規(guī)范等原因，會(huì)使農(nóng)民的土地收益受損。土地入股是指土地權(quán)利人將土地使用權(quán)和投資者的投資共同建立一個(gè)公司或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，獲得“土地股權(quán)”的方式。農(nóng)民利用土地入股，享受長(zhǎng)期收益。有時(shí)失地農(nóng)民由于各種條件限制，很難參與到用地單位管理經(jīng)營(yíng)，不可控風(fēng)險(xiǎn)較大，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)該補(bǔ)償方式信心不足。土地?fù)Q社保是指將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換成給農(nóng)民的社保。這種方式實(shí)行的比較好的是浙江嘉興“兩分兩換”模式，該模式把宅基地與承包地分開(kāi)，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障，這樣有助于形成農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)并加快新農(nóng)村建設(shè)。但是，由于我國(guó)社會(huì)保障制度尚未完善，社保功能不足，會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民的利益無(wú)法得到有效保障。四種征地補(bǔ)償方式各有優(yōu)劣，因而對(duì)不同補(bǔ)償方式進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)可以為地方政府合理選擇征地補(bǔ)償方式和征地收益分配制度改革提供理論依據(jù)。

二、農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償方式選擇的影響因素

城市建設(shè)過(guò)程中，集體土地征地補(bǔ)償方式要有科學(xué)性、合理性，補(bǔ)償方式選擇要關(guān)注農(nóng)民失地前后生活質(zhì)量、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、失地與再就業(yè)、土地增值收益分配等問(wèn)題（溫國(guó)明等，2006）。征地補(bǔ)償方式的選擇除了要考慮它的經(jīng)濟(jì)性之外，非農(nóng)經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì)、補(bǔ)償后失地農(nóng)民的生活條件、農(nóng)業(yè)發(fā)展等也都是顯著的影響因素（劉淑春，2010）。張明義等（1995）提出建立移民安置評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境和心態(tài)環(huán)境三方面來(lái)選取評(píng)價(jià)指標(biāo)。影響農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償方式選擇的因素有很多，本文在參考和借鑒有關(guān)成果的基礎(chǔ)上，從以下三個(gè)方面進(jìn)行探討：

（一）補(bǔ)償方式的效益性設(shè)置征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是為了保護(hù)失地農(nóng)民的利益，補(bǔ)償方式效益性各有不同，但都要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配，因此衡量社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)即GDP增長(zhǎng)速度，是一個(gè)重要的影響因素。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)我國(guó)16個(gè)省2670個(gè)被征地農(nóng)戶(hù)的調(diào)查，有46%的失地農(nóng)戶(hù)收入下降。農(nóng)民文化程度低，缺乏一些非農(nóng)勞動(dòng)技能，再就業(yè)成為失地后他們所面臨的主要問(wèn)題。被征地農(nóng)民失去土地這項(xiàng)生存手段，又很難真正融入到城鎮(zhèn)化發(fā)展大趨勢(shì)中，他們的未來(lái)生計(jì)無(wú)法得到根本保障。因此，影響征地補(bǔ)償方式效益性的因素還要考慮失地農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度、失地農(nóng)民失業(yè)比例和征地前后農(nóng)民生活質(zhì)量比。

（二）補(bǔ)償方式的公平性現(xiàn)行征地制度下，地方政府壟斷地權(quán)，依靠土地資源取得豐厚的土地出讓金來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口，土地出讓金占地方政府財(cái)政收入比重逐年增加。有資料顯示，2010年地方政府獲得的土地出讓金為29110億元，占地方財(cái)政收入的71.68%，是2001年的22.5倍。地方政府單方制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，失地農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償額相對(duì)土地流轉(zhuǎn)增值收益比重較低。以江蘇蘇州的吳中區(qū)為例，2001年到2005年在土地出讓金分配結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民的安置補(bǔ)償費(fèi)比重僅占14.05%。失地農(nóng)民難以分享合理的土地流轉(zhuǎn)增值收益，有違公平、公正理念。因此影響補(bǔ)償方式公平性的因素主要考慮土地出讓金與財(cái)政收入比、失地農(nóng)民補(bǔ)償款占土地流轉(zhuǎn)收益比重和征地補(bǔ)償價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格比。

（三）補(bǔ)償方式的生態(tài)性隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市規(guī)模的擴(kuò)張，城市建設(shè)用地供不應(yīng)求，城市近郊的土地被征收用于城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)象很普遍。我國(guó)要堅(jiān)守18億畝耕地紅線(xiàn)，必須要減少農(nóng)用地過(guò)度開(kāi)發(fā)，抑制對(duì)建設(shè)用地過(guò)度需求，提高土地利用率，這是保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要，同時(shí)也避免帶來(lái)一系列生態(tài)問(wèn)題，因此影響補(bǔ)償方式生態(tài)性的因素應(yīng)主要考慮土地利用率、耕地減少量和建設(shè)用地增加量。

三、基于層次分析法構(gòu)建集體土地征地補(bǔ)償方式績(jī)效評(píng)價(jià)體系

層次分析法（AnalyticHierarchyProcess，簡(jiǎn)稱(chēng)AHP）是美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家T.l.saaty在20世紀(jì)70年代提出的，它是一種將定性與定量分析相結(jié)合、系統(tǒng)化的決策方法。這種方法將復(fù)雜的系統(tǒng)分解為若干層次，將決策者的主觀判斷和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)注入模型并進(jìn)行量化處理，通過(guò)兩兩比較各因素的相對(duì)重要性，從而進(jìn)行順序排列，最終評(píng)價(jià)系統(tǒng)的特征。層次分析法可以保證所建立模型的合理性、適用性、有效性，因此，本文采用層次分析法對(duì)集體土地征地補(bǔ)償方式進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

（一）建立指標(biāo)體系的層次結(jié)構(gòu)首先，構(gòu)建集體土地征地補(bǔ)償方式績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，本文根據(jù)對(duì)征地補(bǔ)償方式三方面的影響因素（效益性、公平性和生態(tài)性）構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)；其次，根據(jù)對(duì)目標(biāo)影響程度不同比較各評(píng)價(jià)因子，分為三層次，即目標(biāo)層，指標(biāo)層和因子層。目標(biāo)層包括四種征地補(bǔ)償方式，即貨幣補(bǔ)償、土地置換、土地入股及土地?fù)Q社保；指標(biāo)層由效益性、公平性和生態(tài)性構(gòu)成；因子層是本文選取的10項(xiàng)影響因子（評(píng)級(jí)體系見(jiàn)圖1）。

（二）構(gòu)造評(píng)價(jià)體系的權(quán)重判斷矩陣同一層的因素采取相對(duì)重要性比較法，運(yùn)用比較尺度衡量，構(gòu)造判斷矩陣，從指標(biāo)層開(kāi)始直到因子層。本文根據(jù)所建立的農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償方式績(jī)效評(píng)價(jià)體系，編制了評(píng)價(jià)指標(biāo)重要性專(zhuān)家評(píng)判表，課題組選擇了10位土地流轉(zhuǎn)方面的專(zhuān)家對(duì)該評(píng)判表進(jìn)行重要性標(biāo)度，對(duì)專(zhuān)家們的賦值結(jié)果進(jìn)行匯總、分析，構(gòu)造判斷矩陣，得出結(jié)果如表2、表3、表4、表5所示。

（三）層次排序及一致性檢驗(yàn)對(duì)于判斷矩陣，首先計(jì)算特征向量和最大特征根，再將特征向量歸一化，所得是權(quán)向量，即同一層相比較的各因素相對(duì)上一層某個(gè)因素重要程度的權(quán)值排序，即層次單排序。由于人們對(duì)客觀事物的認(rèn)識(shí)具有主觀性、片面性，判斷難免會(huì)出現(xiàn)一些矛盾，因此還需要對(duì)判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。層次分析法中，采用一致性指標(biāo)Ci進(jìn)行檢驗(yàn)：根據(jù)公式，Ci=（λmax-n）/(n-1)，λmax是最大特征根，n是判斷矩陣的維數(shù)。Ci越大，判斷矩陣一致性越差；反之，則越趨近于完全一致。但在Ci計(jì)算中，n越大，一致性誤差也會(huì)增大，因此引入更合理的衡量判斷矩陣一致性指標(biāo)CR。CR是隨機(jī)一致性比率，是Ci與平均隨機(jī)一致性指標(biāo)Ri的比值，即CR=Ci/Ri。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)CR<0.1時(shí)，判斷矩陣一致性是可以接受的；反之則不接受，再調(diào)整判斷矩陣，使之達(dá)到可接受為止（Ri的值見(jiàn)表6）。對(duì)指標(biāo)層進(jìn)行層次單排序和一致性檢驗(yàn)，結(jié)果如下：A1判斷矩陣，求特征向量和最大特征根，再將特征向量歸一化。經(jīng)計(jì)算，權(quán)重向量W1=（0.5936，0.2493，0.1571）T，最大特征值λmax=3.0536；一致性指標(biāo)Ci=（3.0536-3）/(3-1)=0.0268，當(dāng)n=3時(shí)，Ri=0.52，根據(jù)公式CR=Ci/Ri，經(jīng)計(jì)算得出隨機(jī)一致性比率CR=0.0515＜0.1，說(shuō)明A1-B判斷矩陣具有滿(mǎn)意的一致性。同理，A2的權(quán)重向量W2=（0.4934，0.1958，0.3108）T，最大特征值λmax=3.0536；一致性指標(biāo)Ci=0.0268，經(jīng)計(jì)算CR=0.0515＜0.1，說(shuō)明A2-B判斷矩陣具有滿(mǎn)意的一致性。同理，A3的權(quán)重向量W3=（0.6491，0.2790，0.0719）T，最大特征值λmax=3.0649；一致性指標(biāo)Ci=0.0325，經(jīng)計(jì)算CR=0.0624＜0.1，說(shuō)明A3-B判斷矩陣具有滿(mǎn)意的一致性。同理，A4的權(quán)重向量W4=（0.6144，0.2684，0.1172）T，最大特征值λmax=3.0735；一致性指標(biāo)Ci=0.03675，經(jīng)計(jì)算CR=0.0707＜0.1，說(shuō)明A4-B判斷矩陣具有滿(mǎn)意的一致性。通過(guò)以上計(jì)算，各判斷矩陣均通過(guò)了一致性檢驗(yàn)，說(shuō)明了對(duì)各因素重要性判斷的合理性。

（四）征地補(bǔ)償方式績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)重值通過(guò)層次分析法計(jì)算，得到各征地補(bǔ)償方式判斷矩陣權(quán)重值結(jié)果如表7所示。由表7看出，對(duì)失地農(nóng)民而言，土地入股是征地補(bǔ)償最好的方式。它的效益性和公平性權(quán)重最高，生態(tài)性權(quán)重較低，這種方式收益頗高且具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性，但對(duì)生態(tài)發(fā)展優(yōu)勢(shì)較低；土地置換方式生態(tài)性最高，公平性最低，這種方式對(duì)生態(tài)保護(hù)優(yōu)勢(shì)突出，但公平性較低；貨幣補(bǔ)償方式，各指標(biāo)權(quán)重表現(xiàn)中等，說(shuō)明該方式?jīng)]有特別突出的優(yōu)勢(shì)，但具有普遍接受性；土地?fù)Q社保方式，效益性與公平性相對(duì)較高，雖不如土地入股方式，但它也具有長(zhǎng)期保障性，是相對(duì)公平的補(bǔ)償方式。

四、結(jié)論與對(duì)策建議

第一，土地入股方式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，如城市近郊。這個(gè)地區(qū)的集體土地一般要支持城鎮(zhèn)化發(fā)展，升值空間較大。居住在這個(gè)地區(qū)的農(nóng)民，由于離城市較近，他們的家庭收入大多以非農(nóng)收入為主，有穩(wěn)定的收益保障，土地對(duì)他們來(lái)說(shuō)更多關(guān)注的是區(qū)位價(jià)值。采用這種補(bǔ)償方式，對(duì)失地農(nóng)民而言，收入進(jìn)一步增加，且有長(zhǎng)期收益保障；對(duì)國(guó)家而言，可以促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。第二，土地置換方式適用于國(guó)家對(duì)生態(tài)保護(hù)有要求的地區(qū)，如遠(yuǎn)郊或更偏遠(yuǎn)地區(qū)。我國(guó)堅(jiān)守18億畝耕地紅線(xiàn)，必須減少農(nóng)用地過(guò)度開(kāi)發(fā)，抑制建設(shè)占用土地的過(guò)度需求，避免帶來(lái)一系列生態(tài)問(wèn)題，因此，保持耕地占補(bǔ)平衡至關(guān)重要。采用這種補(bǔ)償方式，對(duì)農(nóng)民而言，土地的收益和保障功能沒(méi)有喪失，若地方政府采用與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的方式，可以提高其公平性，并且加快完善社會(huì)保障制度，農(nóng)民的未來(lái)將得以有效保障；對(duì)國(guó)家而言，土地便于集約型管理，利用率得以提高，增加非農(nóng)業(yè)用地的同時(shí)還保證了農(nóng)業(yè)用地不減少，維持地區(qū)生態(tài)平衡。第三，貨幣補(bǔ)償方式適用于土地置換和土地入股方式?jīng)]有明顯優(yōu)勢(shì)的情況下，它的效用會(huì)比較顯著。現(xiàn)實(shí)中，地方政府主要采用的方式就是貨幣補(bǔ)償。它簡(jiǎn)單易行，效用性最大，可及時(shí)滿(mǎn)足當(dāng)前家庭需求，因此，農(nóng)民普遍接受這種方式。采用貨幣補(bǔ)償方式有其優(yōu)勢(shì)，但是也有不足，它實(shí)行的是一次性貨幣補(bǔ)償，對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)只是一筆收入，無(wú)法滿(mǎn)足他們未來(lái)的生計(jì)需求。若政府采用貨幣補(bǔ)償與土地?fù)Q社保等相結(jié)合的方式，既會(huì)保證貨幣補(bǔ)償方式的效用性又能提高其公平性。第四，土地?fù)Q社保方式適用于對(duì)社會(huì)保障需求較高的地區(qū)，如城市近郊，該地區(qū)農(nóng)民家庭主要靠非農(nóng)收入，且老人居多，因此對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需求較大，這種補(bǔ)償方式對(duì)這個(gè)地區(qū)而言效用顯著。社保雖具有長(zhǎng)期、穩(wěn)定的保障特征，但不足以滿(mǎn)足失地農(nóng)民的生活需求，因此結(jié)合貨幣補(bǔ)償或其他方式更有利于提高它的效用性。土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有多重價(jià)值功能。地方政府在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)推行多元化征地補(bǔ)償模式，而非僅依靠單一的補(bǔ)償方式。將多種補(bǔ)償方式相結(jié)合，因地而定，因需而擇，集體土地的價(jià)值才能真正實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民的土地權(quán)益才能充分體現(xiàn)。總之，政府應(yīng)積極尋求一個(gè)征地收益分配改革的利益平衡點(diǎn)，平衡政府與農(nóng)民之間的土地利益關(guān)系，建立一個(gè)既能滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展又能保障農(nóng)民享受合理土地權(quán)益的分配制度，促進(jìn)城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

作者：賈敬軒 郭麗華 郭宇 單位：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院