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2007年以來，農業保險保費補貼作為一項重要的支農惠農措施，開始在我國內蒙古、吉林、江蘇和四川等省份試點運行，并逐步推廣至全國。2007-2014年，我國農業保險保費從52億元迅速增至326億元，然而，與美國等發達國家相比，我國農業保險存在明顯的“高補貼低覆蓋”問題：2013年我國農作物保險覆蓋率僅為42%，遠低于美國85%的覆蓋率,部分地區在10%以下甚至不足1%（馮文麗，2014）。而這一時期我國各級政府提供的農業保險保費補貼總額高達保費的75%-85%，明顯高于美國。基于此，本文分析中美農業保險各主體的內在動力；在借鑒美國的農業保險制度和補貼政策的基礎上，為完善我國農業保險制度提出相應的政策建議。

一、我國農業保險的普及狀況分析

（一）農業保險“曲折增長”據財政部公布的數據，2004年我國農業保險保費收入僅4億元；2014年達326億元，是2004年收入的81.5倍，這為我國投保農戶提供了一定的風險保障。我國的農業保險發展可細分為2個階段：1.低速增長階段（2004-2006年）。2004年我國開始新一輪農業保險試點，在上海、吉林、黑龍江等地成立了安華、安信等專業農業保險公司，取得了一定成效，2006年保費增至8.48億元，相比2004年增加了125%，年均增長11.8%。總體而言，農業保險的規模極為有限。2.曲折增長階段（2007-2014年）。中央財政從2007年開始正式對農業保險提供保費補貼，當年度農業保險保費達到53.33億元，是2006年的6.3倍。2014年我國農業保險保費收入已達326億元。八年間農業保險保費不斷增長，但增速波動較大，有的年份增速超過40%（2012年）甚至100%（2008年），有的年份卻不足10%（2009年，2014年），因此這一階段我國農業保險呈現出“曲折增長”的發展趨勢。

（二）農業保險市場供求失衡2014年，我國財政對農業保險支出的額度達14001.67億元，但其農業保險保費收入僅326億元。在農業保險供給方面，多數保險公司認為，農業保險風險控制難度大，突發受損賠償高，人員管理成本支出大，而對應的保費收入相比其他險種仍然較少。因此，多數保險公司至今不愿涉足農業保險，甚至有部分基層保險公司拒絕新增保戶以控制風險規模。加之當前農業保險品種單一，農業保險市場供給和需求嚴重不平衡。

（三）政府支持力度有待加大農業保險不同于一般商業保險，也不同于國家民政部門的短災救濟等，政府的政策發展目標和農村收入再分配與其都有緊密聯系。當前，中央及地方政府對農業保險均給予了一定的政策支持，如農業保險的營業稅減免、財政補貼等優惠政策，但支持力度遠不夠。首先，從補貼范圍看，當前我國財政僅對農業保險提供保費補貼，缺少對保險公司經營管理費用補貼和再保險支持，導致商業保險公司缺乏對農保的投資吸引力。其次，從保障程度看，我國農業保險保費的總補貼率高達75%-85%。但是，補貼基礎的保險金額是以農作物的生產成本作為依據厘定的，因此絕對水平并不高，這就難以有效激發農民的投保需求。

二、美國農業保險普及經驗分析

1.農業保險發展趨勢呈“穩定增長”特征。美國農業保險發展主要分為三個階段：19世紀至20世紀20年代，立法準備階段；20世紀20年代至1980年，加速和實踐階段；1980年至今，鞏固和完善階段。經過長期的發展，美國農業保險已經走入平穩發展的軌道，當前主要表現：一是農作物保險的覆蓋品種多、面積大；二是其風險保障水平呈穩定上升趨勢；三是政府對農業保險的補貼水平也呈穩定上升趨勢。2.農業保險產品創新突出。創新產品可以刺激農業保險市場需求。美國農業保險推出了新的產品，即巨災風險產品。該保險主要是提供底線基本保障給農場主的保險，只要農場主交納一定的手續費，就可以獲得其巨災保險保障。由于巨災風險一旦發生，不僅造成不可估量的經濟損失，也會造成市場失靈，所以其保障賠款，以農業部風險管理局公布的按市場預測價格的55%計算。這一創新農業保險產品的推出，大大降低了巨災風險給美國農場主帶來的巨大損失，同時也刺激了美國農業保險市場需求，對促進供求均衡有重要作用。3.政府支持力度大。由于農業作物風險大、農業保險賠付率高，世界各國均對農業保險提供高額的財政補貼。在保費補貼上，美國實施差異化的保費補貼比例，而保費補貼的總額均為純保險費用的一半以上；在業務費用補貼上，美國政府給經營農業保險的私人保險公司提供1/5-1/4的費用補貼，涵括了拓展市場規模、進行教育指導投入和定損等費用；在稅收政策上，美國對經營農業保險業務的保險公司免征一定的營業稅。綜上所述，通過不斷創新農業保險產品、加大政府財政支持力度，美國農業保險全面普及，農業保險的補貼水平和風險保障水平穩定上升。

三、中美農業保險財政支持政策對比分析

（一）需求角度的對比在激發農民投保動力上，中美財政支持政策的差距主要在于對“產品價值”的提升，集中表現在補貼基礎和差異化補貼形式上。1.補貼基礎。我國在“廣覆蓋，低保障”的原則下，農業保險尚處于“保成本”的階段：目前，種植業和養殖業在生產過程中耗費的物化成本，是我國確定農業保險金額的主要依據，進而也成為農業保險補貼的基礎。但從“顧客讓渡價值”的角度分析，“低保障”反而成為“廣覆蓋”的一種阻力。即農民投保農業保險是期望轉嫁風險并獲得足夠的損失補償，這也是農業保險“產品價值”的核心內容。若農業保險的損失補償功能沒有充分發揮，農民所獲取的“產品價值”也就相當有限，容易出現投保動力不足的狀況。美國農作物保險的保險和補貼金額則取決于產量和收入。盡管名義上的補貼比例可能低于我國，但由于補貼的基礎較高，實際補貼水平也遠高于我國。美國的農業保險產品種類繁多，可以分為產量保險與收益保險兩種，農民參保可以獲得糧食產量保障或價格穩定保障，也可同時投保。“保產量”“、保收入”模式下的高保障水平，保證了美國農場主的農業損失能獲取充分的補償，符合條件的還可以自主選擇需要的保障水平，獲取讓自己滿意的“產品價值”，實現“高覆蓋”。2.差異化補貼方式。目前，我國主要根據地區不同進行差異化補貼：中央政府根據農業發展情況、地區經濟水平和農業生產的風險將全國劃分為3個區域，中央財政對不同區域實行差異化的保費補貼。以種植業保險為例，中西部能得到中央政府財政保費補貼40%，而東部地區只有35%，中央直屬墾區、中國農業發展集團公司（以下簡稱為中央單位）可以獲得中央財政補貼65%，并且從省級財政還能獲得至少25%的補貼。對于養殖業保險，中西部、東部和中央單位從中央財政得到的保費補貼分別為50%、40%和80%，中央單位還能從省級財政獲得至少30%的保費補貼。我國農業保險差異化補貼政策將補貼資金向西部欠發達地區和糧食主產區適度傾斜，考慮了地區發展水平的差異。即使處于同一區域的農民其投保需求也會因收入等因素的影響而存在明顯差異。因此，同一區域實行相同的保費補貼比例很難體現出農民不同的投保需求水平，在滿足個性化需求、激發農民個體投保動力方面明顯不足。美國種植業是根據農作物保險保障水平的不同進行差異化補貼：同一產品提供不同保障水平供農民選擇，且采用“回歸”比例補貼方式，即補貼比例隨著保障水平的提高而降低，詳見表1。農民可根據自己的保險需求選擇不同的保障水平和補貼比例，以區域收入保險為例：低收入農民更傾向于減輕保費負擔，可以選擇70%的保障水平，而獲取59%的保費補貼率；高收入農民一般更加看重保障水平，可以選擇85%的高保障水平，保費補貼率降至49%。相比我國以地區為基礎的差異化補貼政策，美國這種以不同保障水平為基礎的差異化補貼方式讓農民有了更多的選擇空間，更切合農民的投保需要。

（二）供給角度的對比1.補貼形式。美國的農業保險的財政補貼主要包括三個部分：一是保費補貼；二是再保險支持；三是業務費用補貼。這三項補貼較好地解決了三個重要問題：保費補貼減輕了農民的投保負擔，基本解決了市場失靈問題，使得保險公司可以維持正常費率；巨災風險發生時，再保險支持減輕了保險公司的償付壓力，保險公司的財務穩定性得到了保障；業務費用補貼則直接彌補了保險公司在經營農業保險時的高管理成本。與美國相比，一方面，我國的農業保險補貼形式比較單一，仍以保費補貼為主，業務費用補貼和再保險支持尚屬空缺。保險公司在經營農業保險時，往往要承擔比一般財產保險業務更高的業務管理費用支出，詳見表3。2010-2012年安華農業保險公司業務管理費用支出占總營業支出的比例在26%-30%之間，2013年高達34%，這一比例在綜合性財產保險公司大約只有20%-25%。對于如此高比例的業務管理費用支出，沒有相應的補貼措施或其他解決方案會導致保險公司的利潤率降低，影響保險公司在完善農險產品、宣傳和經營農業保險方面的積極性。另一方面，我國農業巨災風險頻發，但又尚未建立起長期有效的農業巨災風險分散機制，農業保險公司超賠嚴重，經營穩定性得不到保障。2.稅收優惠。美國政府對聯邦農作物保險公司和私營保險公司提供了不同程度的稅收優惠政策。前者免收全部稅費，后者僅僅要求繳納1%-4%的營業稅，其他稅費全部免收。我國農業保險稅收優惠力度遠不及美國，目前只對種養殖保險采取稅收優惠，且我國農險公司僅僅免繳5%的營業稅及附加，其余稅費仍然全額上繳，農業保險稅收優惠政策對保險公司的激勵作用較為有限。

（三）中美政府對農業保險推動動力比較目前我國政策性農業保險保費補貼形成了中央、省、地（市）、縣三級或四級補貼制度，而且實行“倒補貼聯動機制”，即各級政府都要承擔一定的財政支出責任：首先，中央財政將農業保險分為種植業、養殖業、森林、藏區特殊標的四類不同的領域，針對不同的領域提供不同比例的保費補貼（一般在40%-60%）；其次，省級財政提供至少25%-30%的補貼；最后，市級和縣級財政根據各省財政部門的具體安排提供配套補貼。然而，就我國各級財政而言，存在著事權或地方財力與支出責任不相匹配的情況：首先，農業大省的補貼負擔過重。對于農業大省而言，農業生產規模大，財政實力較弱，提供至少25%比例的補貼任務所帶來的財政負擔不容忽視。其次，縣級財政的保費支出補貼責任和財力嚴重不匹配。在現行農業保險的事權結構下，省級政府和市級政府擁有決策權、管理權和監督權，縣級政府則扮演著執行者角色，決策參與過程十分有限，承擔了與自身財力不匹配的支出責任，一些農業大縣和財政窮縣不堪重負，采取各種手段規避財政補貼責任，壓低財政補貼規模，最終導致農險政策難以貫徹落實。在美國聯邦農作物保險計劃下，農業保險通常被認為具有特殊的戰略意義。因此，美國聯邦政府將其納入國家糧食安全網，聯邦政府有責任保證其正常發展。農業保險的保費補貼主要來自于聯邦政府，州及以下政府并不需要出錢配套。因此，不會出現地方政府因為財政負擔過重而不愿推動農業保險發展的情形。

四、結論及政策建議

以上分析表明，中美農業保險的財政支持政策存在明顯差異，我國農險支持政策在激發各主體動力上明顯不足。因此，為了優化我國農險支持政策，進一步提高農業保險覆蓋率，本文提出以下政策建議：1.制定農業保險費率的厘定模式，確定農業保險保費適度補貼率。當前，我國仍處于農業保險的初期階段，地方經濟差異大，僅由政府制定農業保險保費率會產生逆向選擇問題。根據我國當前的現實情況，由政府制定合理一致的費率，每個地區的保險人結合其自身情況自主選擇執行的費率。基礎費率一旦確定，農業保險的適度補貼率也得確定，才能保證保險資源的優化配置。適度補貼率需兼顧國家、保險公司、農戶等經濟利益，協調各地實際情況，適度補貼率標準水平的確定，增加農業保險的有效需求。2.構建農業保險再保險體系，增大稅收優惠力度。根據當前的情況，我國政府可進行財政投入，分別組建農業保險公司和商業保險公司，共同分擔農業保險風險，實行全國統籌。另一方面，政府可以考慮給予經營農險的保險公司更多的稅惠政策，如免繳農業保險所得稅等。3.減少補貼層級，減輕地方政府財政負擔。在現行財政體制下，可考慮對貧困地區的地方政府提前預付補貼，以減少其財政壓力，然后逐步減少補貼層級，減輕縣級財政補貼負擔，增加中央財政補貼，提高補貼效率。另外，農業大省可以考慮將農業保險覆蓋率納入地方官員的考核體系中，給予適當的政治激勵，提升地方政府開展農業保險的積極性。

作者：鄭軍 曹翀 單位：安徽財經大學金融學院