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摘要:我國水資源狀況不容樂觀，面對水污染日益嚴重的現實，我們應當加強水環境的保護，在我國現行水污染治理基礎之上，加強政府職責，加大違法處罰力度，改革經濟刺激措施，強化法律責任，完善我國的水污染防治法，從而實現以人為本的可持續發展戰略。

關鍵詞:水污染防治法水環境保護完善

水，是生物圈的基本構成部分，是人類所有社會經濟活動所必須依賴的物資基礎之一。但是，由于各方面的原因，目前水污染嚴重和水資源短缺已成為世界各國面臨的一個共同難題。在全球水資源日趨缺乏的今天，防治水污染、保護水資源，實現水資源的可持續利用，已成為世界各國的必然選擇。

一、各國水污染防治法的主要管理措施和制度概況

水污染是導致水資源短缺的一個重要的原因。各國為了防治水污染，都制定了相應的水污染防治的管理制度。概括起來，各國水污染防治法的主要管理措施和制度大致分為兩種類型:直接控制型和間接控制型。

直接控制型，即指具有強制性、技術性、嚴格性特征的預防性、管制性和救濟性法律制度。它包括預防性法律制度、管制性法律制度、救濟性法律制度。而間接控制手段，即采用經濟手段，其實質在于按照“污染者負擔”原則、環境資源有償使用原則，通過市場機制，使污染、破壞環境資源的生產者、消費者承擔相應的經濟代價，從而將環境成本納入各級分析和決策過程。間接調控手段主要有征收環境費制度、環境稅收制度、排污權交易制度和財政刺激制度等。

二、我國現行水污染防治法的立法概況

我國是一個水資源短缺的國家，人均水資源2100立方米，僅相當于世界平均水資源的1/4，另外，我國水資源分布不均，眾多城市結構性缺水。而且，近年來，隨著我國工業化和城鎮化的加快，用水量激增，導致水資源的過度開發利用。在各國紛紛立法進行水資源保護的今天，我國也積極做了水資源保護的相關立法，主要包括《水法》、《水污染防治法》及其實施細則、《水土保持法》、《防洪法》、等等，就此形成了我國現階段水環境管理的制度體系。在這里我們主要談談《水污染防治法》的立法情況。

在我國，從50年代起就由衛生部門負責開展水污染防治工作，但是，其工作重點只是在于飲用水衛生管理方面。1984年5月11日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國水污染防治法》，1989年又通過了《中華人民共和國水污染防治法實施細則》，此后又頒布了一系列相關法規。1995年，針對我國淮河流域的嚴重污染狀況，國務院制定了《淮河流域水污染防治暫行條例》，1996年5月15日，人大常委會又通過了新修改的《中華人民共和國水污染防治法》。

我國現行的《水污染防治法》共七章62條，各章內容依次為:總則，水環境質量標準和污染物排放標準的制定，水污染防治的監督管理，防止地表水污染，防止地下水污染，法律責任和附則。

三、我國水污染防治面臨的問題

從1996年《水污染防治法》實施以來，防治工作雖有一定進展，但水環境惡化趨勢未得到根本遏制，治污速度趕不上污染的速度，所以資源性缺水和水質性缺水并存，制約了經濟社會的可持續發展，危及到人民群眾的身體健康和生產、生活。現在，我國水污染防治仍面臨五大嚴峻問題:

⒈水污染形勢依然嚴峻。污染排放總量增長速度快，據水利部統計近3年增長8.6%，主要水系水質惡化程度沒有得到控制，據環保局統計，2004年七大水系，一半以上達不到飲用水標準，一半以上屬于五類、劣五類水，已不能直接使用。另外，水污染事故不斷發生，經濟損失較大。

⒉工業污染仍然十分突出。不少老企業污染嚴重，無力治理，生產設備老化，工藝技術落后，產生的廢水未經處理就直接排放;高消耗、高污染的小企業仍大量存在;不少企業有法不依，違法排污現象普遍。

⒊城鎮污水未有效處理。隨著城市化發展，城市污水排放量增加，而污水處理廠建設緩慢，污水收集管網建設滯后，目前能正常運行的有1/3，低負荷運行的有1/3，還有1/3開開停停。另外，我國仍有一大批城市沒有污水處理收費制度或收費偏低，不能滿足污水處理廠的運營要求。

⒋飲用水安全問題突出。我國一些地區飲用水源地水質差，不合格率占25%，全國農村尚有3億多人飲用水不安全。

⒌水資源浪費現象嚴重。據統計我國萬元工業增加值用水量為222噸，是發達國家的5～10倍，工業用水重復利用率為62%，發達國家均為75%～85%;農業灌溉用水利用系數為0.45，而很多國家為0.7～0.8;生活用水浪費嚴重，全國管網漏損率為20%，每年浪費水達100億噸以上。

以上水污染沒有得到有效控制的狀況，說明在我國水污染防治方面，立法尚需完善，執法、司法也需要進一步改進。而立法乃執法、司法之源，所以完善我國的水污染防治法就顯得尤為重要。

四、完善我國水污染防治法的思考

筆者認為可從以下幾個方面思考:

1.水污染防治政府有責。水環境保護是大規模的公益性事業，所以在公益性事業中政府的作用極為突出、重要、有效。理論和實踐證實，在水環境保護工作中，需要堅持并強化政府的職責。完善水環境保護必須加強政府在環境保護規劃和計劃、水環境質量、污染總體控制、清潔生產、飲用水保護等方面的責任和權力規范，并細化法律責任條款。

所以建議立法應增添“水污染防治政府有責”的規定，水污染防治工作目標責任書確定的任務完成情況和跨界水質段面水質年度考核結果應納入政府工作考核及政府工作主要負責人征集考核體系，并作為任免、獎勵干部的重要依據。全國人大環資委主任委員毛如柏曾強調，對領導干部的環境責任追究制應進一步建立和完善，將來在修改有關法律時，應明確規定，對未履行環境保護職責的，或履行不力的行政領導，應給予行政處分，造成嚴重后果的應辭職或撤職，情節嚴重的應追究刑事責任。

2.鼓勵公眾參與。而今，公民的環境權日益受到重視，我國的水污染防治法應加強對公眾參與的明確、具體的規定，保證、鼓勵、保護公眾更多地參與環境管理，促進水環境保護目標的實現。同時應提高公眾的環境意識，加強宣傳、教育、培訓，為水環境污染治理、保護、發展提供持續的社會根本動力。

3.徹底改變“守法成本高，違法成本低”的執法瓶頸。1996年修改的水污染防治法的“全過程控制”、“清潔生產”等新的法律概念的發展、實施確實有一定的進步。污染防治立法從末端控制戰略下的預防為主，發展為源頭控制戰略下的預防為主，使環境管理從廢物、末端管理擴大到產品、源頭管理。依據立法，政府對造成水污染的企業進行了整頓，禁止新建嚴重污染水環境的企業，淘汰落后工藝和設備，規定企業應采用原材料利用率高，污染物排放量少的清潔生產工藝，加強管理，減少水污染物的產生。

按照國家以上有關法律的規定，企業排污有嚴格的標準，并要繳納排污費;超過相應標準的，要建立廢水處理設施，并定時啟動，保證排放的污水達到合格的標準。而現實的情況卻是，不少企業偷偷摸摸排放嚴重超標污水，或寧愿繳納排污費，不肯投資建設廢水處理設施，或雖有排污設施，平時不啟動，只是上級領導來檢查時運轉一下。他們就是用這種違法、欺騙的手段使其在成本相對低的狀態下生產經營，取得市場中的“比較優勢”;而另一方面，守法企業增加投入治理污染，提高了生產成本，相對削弱了競爭力，這就是現實情況下“守法成本高，違法成本低”的真實寫照。

筆者認為應使違法違規排污的企業付出高昂的代價，才能改變這種狀況。因此，在立法上應明確采取相應的行政處罰、司法追究、排污收費、民事賠償等措施，使違法違規排污的企業，得不償失，從而使違法的管理失職者不僅承受良心譴責，還要依法受到懲處。

4.改進經濟刺激措施，健全價值補償機制。如前所述，環境經濟刺激措施是水污染防治法制的間接調控主要措施，它可改變無償或低價使用水資源并將環境成本轉嫁給社會、他人及后代的傳統作法，從而有利于可持續發展。修訂的水污染防治法也因此規定了相應的制度。

另外，筆者認為應該同時健全價值補償機制，征收排污費只是考慮了水資源利用行為對水質的影響，而沒有考慮水資源利用對水資源量及地下水方面的影響，是不全面的補償。應增加的水資源補償機制的征收對象為既不構成刑事違法又不構成行政違法，但其行為可能對水資源的使用和水環境造成不利影響的單位和居民。

5.繼續堅持以流域管理為核心，從整體上來防治水污染。我國以前是單一的區域控制，后來由于跨區域污染問題及糾紛層出不窮，久拖不決，而且隨大城市用水量的增長，長距離引水成為許多城市的供水主要來源，跨區域污染已成為這些城市的安全隱患。新修訂的水污染防治法確立了將流域管理作為基礎和核心，并納入地方人民政府的國民經濟和社會發展計劃。為了加強流域的污染防治，國家和地方還頒布了專門的法規和規章，如1995年國務院頒布了《淮河流域水污染防治暫行條例》，1999年湖北人大通過了《湖北省漢江流域水污染防治條例》。與此同時筆者認為同時還應進一步建立和健全跨區域污染糾紛的法律制度，以協調好江河湖泊跨行政區域的污染防治工作，如此才能從整體上來防治水污染。

6.強化法律責任。擴充法律責任條款，增加應受處罰的情節種類，細化應受處罰的情節，加大處罰力度。同時還應規定違規之后的補救性措施，如限期改善、申報、補正及復工的規定。因為對排污者，其目的是通過一系列的措施規范其行為，從而促使其達標，所以處罰并不是最終目的，如此才能有效地防治水污染。

五、結語

總之，防治水污染是一個系統工程，它需要政府、企業、個人共同的努力，需要各種法律、法規的共同作用，才能使水環境保護進入發展的新時期。對它不斷的創新和完善，才能面對我國全面建設小康社會的新任務、可持續發展和依法治國的新觀念、“入世”的新要求。

參考文獻:

1.蔡守秋.國外水資源保護立法研究.2002

2.中華人民共和國水污染防治法實施細則.2002