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一、長三角水環(huán)境治理存在的突出問題

(一)跨界水污染嚴重所謂跨界水污染,指某行政區(qū)水污染物排放總量超過當地水環(huán)境容量,該行政區(qū)江河湖泊的出境水質差于入境水質,呈現水環(huán)境負外部性的現象.跨界水污染包括省、地級市、縣、鄉(xiāng)四個層面.其中,跨縣水污染是最基本的層面,而跨省水污染是防治的難點.跨界水污染有兩種表現形式,一種是日常性跨界水污染,其特征是程度較輕,污染疊加,活動在某行政區(qū)的人們往往既是鄰域上游污染的受害者,又是鄰域下游污染的制造者.本來清潔可愛的江河出現了這樣一種可怕景象:江河的上游是優(yōu)質水,流經幾個縣市后就成為超標水,到了下游則全成為五類和劣五類水.另一種是跨界水污染亊件,其特征是污染程度嚴重,成果嚴重,激化了鄰域之間的社會矛盾.進入新世紀以來,長三角地區(qū)發(fā)生過多次跨界水污染事件,其中在全國造成較大影響的有四起,分別是:2001年江浙交界的王江涇鎮(zhèn)堵壩斷河事件,2005年江蘇蘇州桃源鎮(zhèn)的黑水污染事件,2007年江蘇沭陽水污染事件,2013年的黃浦江死豬事件.跨界水污染事件是跨界水污染現象的極端表現,其屢屢發(fā)生的基礎是跨界水污染現象的常態(tài)性存在.跨界水污染現象不根除,則跨界水污染事件就不可能杜絕,而處于流域最下游延長線上的海灣河口水環(huán)境也就不可能得到根本性好轉.

(二)江海水環(huán)境分治所謂江海水環(huán)境分治,特指長三角地區(qū)、乃至全國存在的江河湖泊水污染防治與海灣河口水環(huán)境治理人為分割的制度安排和不協(xié)調現象.江海水環(huán)境分治有多種表現形式.一是主管機構不一樣.江河湖泊水污染防治由環(huán)保部門主抓,海灣河口水環(huán)境治理由海洋(漁業(yè))部門為主.海洋(漁業(yè))部門職能眾多,難以集中力量實施海域水環(huán)境治理,以浙江省海洋漁業(yè)局為例,內設處室13個,環(huán)境處只是其中的一個處室,難免顧此失彼,粗放管理.二是地方政府的重視程度有差異.以浙江省錢塘江流域和杭州灣地區(qū)為例,2005－2014年的十年間,省級機關的錢塘江流域水污染防治和生態(tài)補償的專門文件共計10多個,而杭州灣地區(qū)水環(huán)境治理省級層面的專門部署是在2013年,省環(huán)保廳與省海洋漁業(yè)局聯(lián)合«杭州灣區(qū)域污染整治方案».三是尾水排放標準和監(jiān)管水準不一樣.在相當一段時間里,污水處理廠尾水排海標準明顯低于江河湖泊,導致杭州灣兩岸城市競相投巨資在杭州灣(河口)岸邊建設污水處理廠.目前,長三角江河湖泊監(jiān)測斷面水質狀況己做到月報,而海灣河口還處于年報.

二、江海分治制度的局限性

上述三個水環(huán)境治理中的突出問題歸結到一點———缺乏區(qū)域合作.實踐已經證明,這種江海分治制度具有明顯的局限性.

(一)部署流域水污染防治時往往忽視對氮和磷的控制以錢塘江流域和杭州灣地區(qū)為例,多年來,杭州灣的水環(huán)境處于惡化中.杭州灣水污染的主要威脅是氮和磷,化學需氧量的污染并不嚴重,而“十一五”期間,浙江省對錢塘江及杭州灣陸源污染物的監(jiān)管和考核重點是化學需氧量,忽視了對氨氮和總磷的檢測和控制,減排的主觀努力方向脫離了杭州灣水環(huán)境的實際,導致杭州灣水環(huán)境的治理事倍功半.

(二)海灣河口水環(huán)境污染物由多區(qū)域排入,治理受區(qū)域限制先看錢塘江流域和杭州灣地區(qū),據有關方面調查,2012年,排入杭州灣的主要污染物中,化學需氧量為6416萬噸,氨氮為260萬噸,總磷為073萬噸.其中,富春江電站以上區(qū)域排入的三種主要污染物分別占總量的5495％、5243％和6246％,說明杭州灣污染物的一半以上由錢塘江上中游區(qū)域排入,杭州灣整治區(qū)域沿岸上海、杭州、寧波、紹興、嘉興五城市相關區(qū)域合計排放的三種主要污染物分別占4505％、4757％和3754％.從浙江和上海兩個行政區(qū)污染貢獻率分析,浙江排放的三種主要污染物分別占9321％、8836％和9182％;上海分別占679％、1164％和818％.[3]再看長江流域和河口地區(qū),據中國環(huán)境科學研究院等部門的調查,2005年,長江流域化學需氧量入海通量為20340萬噸,總氮入海通量為11889萬噸,總磷為719萬噸.其中,長江上中游排入的三種主要污染物分別占總量的713％、822％和779％;江蘇省相關區(qū)域排入的三種主要污染物分別占總量的209％、75％和148％;上海市排入的比重為78％、103％和72％.[4]

(三)容易誘發(fā)相關區(qū)域多種形式的非合作排污博弈沒有區(qū)域合作制度的硬約束,各行政區(qū)水污染防治缺失了一個重要的動力機制和監(jiān)督機制,容易誘發(fā)相關城市多種形式的非合作排污博弈.不少基層政府對污染行為采取軟約束,監(jiān)管不力,有些基層政府竟然同意將污染企業(yè)布局在與下游鄰域的交界處;更有甚者,把海灣和湖泊視作“排污公地”,如杭州灣兩岸城市的地方政府,為了爭取較低的排放標準,為了減輕所轄行政區(qū)域的水環(huán)境壓力,紛紛競相投巨資在杭州灣(河口)岸邊建設污水處理廠,截至2012年,僅浙江省杭州、寧波、紹興、嘉興四市的相關區(qū)域,合計建成擁有入海(河口)排污口的污水處理廠38個,年污水排放量12140656萬噸.該區(qū)域有一個縣級市,自身并沒有杭州灣岸線,為了改善本行政區(qū)域的水環(huán)境狀況,向周邊擁有岸線的縣市租地,投資5億多元,專門鋪設了一條22km的尾水排放管,建設6個泵站,將本行政區(qū)的5個污水處理廠的尾水收集起來,集中排放到錢塘江河口之中.

三、江海共治區(qū)域合作制度的主要內容

所謂江海共治的區(qū)域合作制度,指把江河湖泊與其海灣河口的水環(huán)境作為一個有機整體綜合治理,促使該區(qū)域內各行政區(qū)之間合作防治水污染,推進江海水環(huán)境明顯好轉的一組制度安排.江海共治的區(qū)域合作制度有三方面的主要內容.

(一)堅持江海水環(huán)境治理一體化理念

擯棄江海水環(huán)境分治的傳統(tǒng)舊觀念,樹立水環(huán)境治理江海一體化理念,把泛流域作為一個有機整體,統(tǒng)籌安排該區(qū)域各行政區(qū)的水污染合作防治工作.以錢塘江流域和杭州灣地區(qū)為例,根據水系流向特征,合作治理水環(huán)境的區(qū)域,不僅包括浙江省境內錢塘江流域的杭州、衢州、金華、紹興、麗水5個設區(qū)市的22個相關縣(市、區(qū)),而且應該包括杭州灣地區(qū)寧波、嘉興2個設區(qū)市的11個縣(市、區(qū));同時,還應包括上海市的金山、奉賢、浦東新區(qū)的部分區(qū)域.長江流域及長江口地區(qū)情況比較特殊,長江流域是我國特大尺度的江河,流經全國11個省市,該區(qū)域的江海一體化治理可以分兩步走.第一步,構建長三角區(qū)域內的江海共治機制,空間上可包括上海、江蘇、安徽的相關設區(qū)市,先行試點,積累經驗.第二步,結合國家構建長江經濟帶的重大戰(zhàn)略,積極創(chuàng)造條件,構建長江流域及長江口地區(qū)水環(huán)境江海共治制度.

(二)構建長三角跨省泛流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議制度

2008年以來,在中央政府的高度重視下,己經創(chuàng)新構建了太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議制度,該聯(lián)席會議由國家發(fā)展改革委牽頭,環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、農業(yè)部、江蘇省、浙江省、上海市兩省一市政府參加,聯(lián)席會議構建以來,2008年緊急編制了«太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案»,2013年又策劃編制了«太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案(2013修編)»,兩個總體方案對太湖流域兩省一市合作治理水環(huán)境起到了不可替代的重要作用.實踐證明,太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議制度是推動部門、地方和社會形成上下聯(lián)動、合力治污的重要工作機制.所謂泛流域,指包括流域及其海灣河口地區(qū)的廣泛區(qū)域.根據長三角地區(qū)的實際,建議拓展太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議的職責和功能,同時兼管長三角跨省泛流域水環(huán)境綜合治理,除太湖流域外,還應包括長江下游及長江口、錢塘江流域及杭州灣地區(qū).依托這一重要機制,分別制定長江下游及長江口、錢塘江流域及杭州灣地區(qū)水環(huán)境綜合治理總體方案,促進長三角地區(qū)跨省泛流域水環(huán)境治理合作機制的構建和完善.

(三)創(chuàng)建三位一體的江海水環(huán)境治理合作機制

三位一體的江海水環(huán)境治理合作機制是一個制度體系,主要包括區(qū)域入江入海污染物通量監(jiān)測機制、水環(huán)境區(qū)域補償機制和泛流域水質交易機制.

1．區(qū)域入江入海污染物通量監(jiān)測機制.要構建江海水環(huán)境治理區(qū)域合作機制,首先要搞清楚各行政區(qū)在一定時間內排入江河及其海灣河口的主要水污染物通量.一般來說,流域的非河口地區(qū)情況相對簡單,采取斷面監(jiān)測的方法,只要在江河流經某行政區(qū)的入口和出口處分別進行斷面監(jiān)測,就可以確定該地區(qū)入境水質和出境水質的污染物濃度和污染物通量,出入境斷面的通量差就是該行政區(qū)排入江河的污染物通量.海灣河口地區(qū)情況比較復雜,水流流向受涌潮的重大影響,咸水與淡水交替,簡單地采用海洋水質的通量監(jiān)測方法有困難.目前擬采用分類相加法,一是海灣河口某行政區(qū)通過入海支流及河道排放污染物的通量,其計算方法類似于斷面監(jiān)測法;二是該行政區(qū)通過建在沿岸的若干污水處理廠向海灣河口排放污染物的通量,其計算方法是平均排放濃度與排放廢水量的乘積;三是海域污染源排放的污染物,主要包括海水養(yǎng)殖、船舶污染和事故污染.最后將三類污染物相加就是河口該行政區(qū)的排污總量.為確保監(jiān)測數據的權威性,長三角省界斷面的污染物通量由環(huán)保部華東督查辦負責,地、縣交界斷面的污染物通量由上級環(huán)保部門負責.各行政區(qū)交界斷面的污染物濃度和通量信息都應在泛流域內共享,并按月向社會公布,接受公眾監(jiān)督和評價.

2．水環(huán)境區(qū)域補償機制.所謂水環(huán)境區(qū)域補償機制,指為保護、修復和改善泛流域水生態(tài)系統(tǒng)服務功能,促進水環(huán)境不斷好轉,由相應的水環(huán)境治理合作機構或上級人民政府作出的、調節(jié)流域上中下游及其河口各行政區(qū)之間環(huán)保職責及其經濟利益關系的一組制度安排.水環(huán)境區(qū)域補償機制包括兩方面主要內容,一是流域上游源頭地區(qū)水生態(tài)保護的補償機制;二是鄰域雙向補償機制,即當鄰域上游行政區(qū)呈現水環(huán)境正外部性時,應由下游補償上游鄰域;當鄰域上游行政區(qū)呈現負外部性時,就由上游補償下游鄰域.2005年以來,長三角兩省一市對水環(huán)境區(qū)域補償機制進行了有效的探索,其中,浙江省在創(chuàng)新流域上游源頭地區(qū)水生態(tài)保護補償機制方面處于領先地位,江蘇省在探索鄰域雙向補償機制方面領跑全國.面對江海共治的新要求,水環(huán)境區(qū)域補償機制也應進一步創(chuàng)新和完善.其一,以海灣河口的水環(huán)境容量確定泛流域治污目標和減排任務,若海灣河口水環(huán)境容量不足的,可以分階段、分主要污染物逐步達到改善水質目標,再采取倒推法按河口到源頭順序確定各行政區(qū)斷面水質目標及主要水污染物的減排任務.其二,在分配各行政區(qū)減排任務時,要充分考慮各行政區(qū)現有的排放強度,排放強度大的應下達較多的減排任務.其三,在長三角地區(qū)大力推廣江蘇、浙江的水環(huán)境區(qū)域補償實踐經驗,切實把流域上游源頭地區(qū)水生態(tài)保護補償機制和鄰域雙向補償機制落實到長三角每一個縣級行政區(qū),尤其應在跨省斷面實施雙向補償機制方面取得突破.

3．泛流域水質交易機制.水質交易機制是美國1990年代以來實施的流域治理的創(chuàng)新性政策工具,是排污權交易機制在流域水環(huán)境治理中的應用和發(fā)展,對于提升和完善長三角排污權交易機制具有重要的借鑒作用.長三角排污權交易機制已探索多年,取得了一定的成效,但還不完善,主要存在三個問題:一是政府干預偏多,市場作用較弱,排污權有償使用與排污權交易混為一談,夸大了排污權交易試點的成效;二是交易范圍偏小,絕大多數限制在縣域行政區(qū),不利于環(huán)境資源的優(yōu)化配置;三是交易內容和方法過于單一,局限于點源之間的交易,局限于企業(yè)與政府、企業(yè)之間的交易.根據長三角的實際,借鑒美國水質交易的經驗,有必要創(chuàng)新探索泛流域水質交易機制,著重抓住三個要件.其一,充分發(fā)揮市場在排污權交易中的決定性作用,把排污權有償使用與排污權交易適當分開.其二,行政區(qū)域內交易與泛流域水質交易相結合,著重探索流域及其河口范圍內開展水質交易的實現形式,提高水環(huán)境資源的配置效率.其三,進一步豐富水質交易的內容和方法,探索點源與非點源水質交易辦法,研究距離目標水體不同位置的交易比率;借鑒京都議定書的排放貿易(ET)機制,探究泛流域內各行政區(qū)之間的水質交易辦法.

四、結語

構建江海共治的水環(huán)境治理區(qū)域合作機制既是“五水共治”的重要內容,又是“五水共治”的重要保障.隨著生態(tài)文明理念的進一步深入人心,江海共治的水環(huán)境治理區(qū)域合作機制一定會日益健全,江河湖泊及近岸海域的水環(huán)境一定會不斷改善.

作者：虞錫君單位：嘉興學院商學院