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一、政府扶持與集體經濟的關系：文獻梳理

（一）馬克思主義經典作家的論述

馬克思主義經典作家一貫主張由國家援助發展合作社，他們主要從兩個層面展開政府扶持的必要性論述：一是合作意識的培育。馬克思早就認識到小農意識在集體經濟發展過程中“天然或強大的生命力”，認為應“以政府的身份采取措施，一開始就應當促進土地私有制向集體所有制過渡，讓農民自己通過經濟的道路來實現這種過渡”。列寧更將農民合作意識和能力的培育上升到國家文化建設工作的重心地位，指出“為了促使所有的人個個都來參加，并且不是消極地，而是積極地參加合作事業”，必須通過教育讓全國居民達到一定的文明程度，“以致懂得人人參加合作社的利益，并把參加合作社一舉加以實現。”二是物質援助。馬克思指出，小農向集體經濟過渡“必須具備兩樣東西：在經濟上有這種改造的需要，在物質上有這種改造的條件”，且認為“給予農民必要的墊款，來實現這一過渡”；恩格斯晚年談到國家如何扶持合作經濟問題時，說“可能那時我們將有能力給這些合作社提供更多的便利；由國家銀行接收它們的一切抵押債務并將利率大大減低；從社會資金中抽拔貸款來建立大規模生產（貸款不一定或者主要不是貨幣，而且可以是必需的產品：機器、人造肥料等等）及其他各種便利”；列寧也認為“在政策上要這樣對待合作社，使它不僅一般地和經常地獲得某種優待，并且使這種優待成為純粹資財上的優待（如銀行利息高低等）。要用國家資金貸予合作社，這種資金額應比我們借給私人企業的，甚至比借給重工業等等的還要多一些。”他還強調政府扶持的對象應為“確實有真正的居民群眾參加的合作社”。這些經典作家的思想對今天仍有很大啟示意義。

（二）當前國內外學者的觀點

在外部推力下，當前發達國家對合作社的扶持和監管都根據明確的法律規定實施，不少國家的合作社都自發而生，甚至不需要政府扶持。因此，西方探討政府與合作社發展關系的研究不多，但見保羅·卡斯爾曼總結了國家對待合作社的四種態度：對立、無差別、恰如其分、過度熱情，認為實踐中要把握好過度熱情與恰如其分的度很難。⑩國內張曉山、范水生等探討了合作社與國家的關系，認為合作社應該得到政府及其相關部門的支持和保護；王正譜對扶持的對象、環節、規模等進行了研究，主張不同扶持對象要有所差別，對組織標準化生產和信息服務等環節要加大財政扶持力度，同時要注意控制扶持規模；李揚建議地方政府通過投入、經營、約束、激勵等機制方面的建設，加大對合作社的扶持力度；孔樣智等認為政府扶持應著重培育合作社市場能力的開拓。縱觀西方早期學者、馬克思主義經典作家以及當前國內外相關研究，不難發現，學者們相當多地探討了政府與集體經濟的關系，也有少數學者涉足到了政府扶持的規模程度對集體經濟的影響問題，但鮮有學者將政府扶持的強度、期限、方式等多種因素引進到政府扶持與集體經濟實現程度及其實現形式的分析框架中來。因此，現有研究無法很好地解釋上個世紀五十年代以來集體經濟有效實現形式的變遷動因。這需要突破既有研究，建立政府扶持與集體經濟有效實現程度及其實現形式之間新的解釋框架，即政府扶持方式、強度、期限與集體經濟有效性及其實現形式的解釋性框架。

二、政府扶持與集體經濟的有效實現

（一）政府扶持強度與集體經濟有效實現程度

在資金、技術、人才等資源比較匱乏的農村地區，集體經濟能較好實現，往往跟政府的有效扶持密切相關。在農民自身內在基礎條件不變情況下，政府扶持作為一種集體經濟發展的外部推力，其力度的強弱以及這種扶持力度所維持的時間長短將直接影響集體經濟有效實現程度。1．弱扶弱效。集體經濟是針對個體經濟而言的。與個體經濟相比，“其組織化程度更高，經營規模更大，參與市場競爭和抵御市場風險的能力更強，是市場經濟下個體經濟尋求更好發展走向的一種新經濟類型。但這種新經濟形式的發展壯大，不僅需要較個體經濟更為豐富的物質基礎，更需要較個體經濟更強的組織、協調和管理能力”。瑏瑦因此，如果離開政府任何形式的扶持和幫助，單靠農民的力量和意愿自發結合，很難形成高效運作的集體經濟。2．強扶弱效。離開政府扶持，集體經濟難以運行良好。但如果扶持的力度過大過強，即使短期內能令集體經濟迅速生長，同樣不利于其長遠發展。因為這種高強扶持維持的時間越長，越易造成集體經濟組織的過分依賴和過高期望，以致一旦失去扶持，就缺乏生命力。學者們的實證研究結果似乎也證明了這一點瑏瑧：由于依靠政府能獲得各種資源，大部分集體經濟組織傾向于以喪失獨立來換取地方政府的保護或者獲得地方政府權利資本的支持，從而破壞了市場正常的競爭機制，并最終使集體經濟組織偏離合作制的方向，演變為“官”辦機構。如果這種強扶持不是建立在農民自愿的基礎上，政府扶持撤銷后合作組織消亡的危險更大。3．強扶強效。政府扶持力度強，但如果能以不破壞公平競爭的環境、不毀損農民的自主性和積極性為限，短期內也能加速集體經濟的形成和高效運轉，建立起強扶強效型集體經濟。但如前所述，這種強扶持維持的時間不能太長，必須及時退出，避免政府在幫助集體經濟組織方面走得太遠，以致達到控制或包辦其內部事務的程度。否則，將走向強扶弱效。4．弱扶強效。在集體經濟組織起步前后，政府雖未投入大量的財力、物力，但若能長期堅持對農民進行合作意識和合作精神的培育、合作社知識宣傳及教育培訓、技術援助等外部弱扶持，并且在農民自愿組建合作社之后，協助其建立起良好的管理制度，及時提供外部服務供給和改善運營環境，可能會帶來一種更為高效的集體經濟。這種弱扶強效的集體經濟能從根本上避免行政的、非經濟的束縛，保證集體經濟組織自主經營、自負盈虧、自我管理、自我發展的主體地位，是一種理想的集體經濟實現狀態，也是政府扶持的初衷和最高目標。

（二）政府扶持方式與集體經濟有效實現形式

政府扶持本質上是通過政府的各種支持手段，帶動農民主動參與集體經濟，讓農民經營、管理能力的提升保障集體經濟。根據政府實施扶持過程中所使用手段的不同，筆者將政府扶持劃分為直接扶持和間接扶持兩種方式。其中：直接扶持指各級政府部門通過產業政策傾斜、財政扶持、金融支持、稅收優惠、配套設施優惠等手段，直接作用于各類集體經濟組織，使它們從中直接受益；間接扶持指各級政府部門通過進行合作價值和精神宣傳、培養合作社領導人、支持合作社教育與培訓、提供技術援助和信息咨詢、協助提升管理水平等手段，間接地幫助集體經濟組織提高效率。瑏瑨顯然，兩種扶持方式都包涵多種扶持手段。具體實施過程中，既可對各自其中的扶持手段進行不同程度的組合（某一種或某幾種組合使用），形成各自不同的扶持強度，進而達到不同的扶持效果；也可將二者之間的某一種或某幾種手段進行有機整合，形成混合扶持效果，推動形成不同的集體經濟實現形式。根據扶持方式及其扶持強度的組合狀況，集體經濟大致有直弱、直強、間弱、間強、混合扶持型這樣五種有效實現形式。1．直弱型集體經濟。相對間接扶持，直接扶持總體上是一種扶持力度大的“硬”措施。對于習慣接受“吹糠見米”事物的農民而言，直接扶持見效更快。但由于集體經濟發展的內在基礎薄弱，如果在發展初期，僅采用某一種直接扶持手段，那么這種直接扶持的效果也許最初較為明顯。隨著時間的推移，尤其這一扶持手段的效果發揮殆盡之后，對集體經濟的促進作用也會逐漸降低，以致集體經濟面臨許多新問題，必須尋找新突破。2．直強型集體經濟。若將幾種直接扶持手段綜合運用，扶持效果將十分明顯。在集體經濟組織發展的初級階段，為加速集體經濟的形成，可采用幾種直接扶持手段組合使用的辦法。但直強扶持方式一般只限于集體經濟企業（或產業）的市場進入階段，一旦進入過程完成，必須及時轉入間接扶持方式，以保證集體經濟組織獨立自主發展。否則，很容易在直接扶持不斷強化的基礎上，使扶持變質，走向行政干預或包辦代替，進而使直強型集體經濟的短期效果消失，自身也不得不面對解體或消亡的命運。3．間弱型集體經濟。較之直接扶持，間接扶持是一種費時費力、見效慢的“軟”措施。集體經濟組織乃弱勢農民為提高自身經濟、社會地位而形成的自救組織，與其他類型企業、公司等盈利主體相比，無論從市場、信息、風險等意識角度看，還是從資金、技術、組織、經營及管理能力角度看，均處于明顯的競爭劣勢地位。如果沒有其他直接扶持手段的配合，僅僅采用某一種間接扶持手段，對于合作基礎和能力都極其有限的農民而言，扶持效果很難顯現，推動形成的只能是一種間弱型集體經濟。4．間強型集體經濟。雖然間接扶持總體上不似直接扶持那樣能帶來立竿見影的扶持效果，但由于我國人們對集體經濟存在不少誤解，真正了解合作精神以及合作社運作的農民較少，政府致力于間接扶持，學會打多種間接扶持手段的“組合拳”，其實是一種社會效益更高的扶持方式，也更有利于集體經濟組織的長遠發展。尤其在集體經濟組織信息不對稱、成員素質不高、管理水平低等方面問題突出時，根據實際需要，有選擇、有重點地采取幾種間接扶持手段交織使用的辦法，往往能取得較好效果。5．混合型集體經濟。混合扶持是結合不同集體經濟實現形式的特點和需要，將直接扶持中的某一種或某幾種手段與間接扶持中的某一種或某幾種手段進行有機整合，以實現扶持作用的正向疊加效應。因此，理論上而言，混合扶持對集體經濟實現形式的推進作用要優于直接扶持或間接扶持。

（三）扶持方式、扶持強度、扶持期限與集體經濟有效實現形式

如果進一步將扶持期限與上述扶持方式決定的集體經濟實現形式結合起來看（如圖3）：政府長期、高強度、直接扶持下的長直強型集體經濟在發展之初效果最好（如圖3大圓），但易使集體經濟實現形式失去其自主性和獨立性，并進而失去活力直至消亡；由于多數農村發展合作的基礎薄弱，內生動力不足，政府短期、弱強度、間接扶持下的短間弱型集體經濟效率最低（如圖3小圓）。與此同時，政府長期、高強度的間接扶持成本低、效果好，最有利于集體經濟實現形式的長效發展（如圖3虛線圖形），是發達國家對集體經濟實施扶持的主要方式，但這種長間強型集體經濟在實踐過程中，與長直弱、長間弱、短直弱、短直強、短間強等類型集體經濟一樣，都不同程度存在農村內部資源、要素匱乏，集體經濟實現形式由于缺乏必備的人力、物力、財力條件而易陷入啟動難、發展慢或者發展后勁不足的困境。因此，鑒于當前我國大部分農村集體經濟基礎薄弱、地位弱小的實際狀況，長期與短期、直接和間接有效組合的混合扶持應是政府扶持集體經濟最為重要的舉措。

三、政府扶持與集體經濟有效實現形式的實踐探索

在我國，政府是集體經濟的設計者和推行者，農民是集體經濟的實踐者。集體經濟有效實現形式問題實際是政府的集體經濟設計能否“落地生根”問題。當前集體經濟實現形式是從“統－分－合”的歷史進程中一步一步演化而來。回顧這一演變歷程，能讓我們明確政府在集體經濟發展中的職責和權限，以促進政府扶持的切實有效，進而真正壯大集體經濟。

（一）農業生產互助組：短間弱型集體經濟

建國初期，黨和政府僅靠宣傳、倡導這種間弱型扶持方式，引導農民通過勞動互助、畜役和生產工具互濟等形式組建農業互助組。雖然這一定程度緩解了生產過程中勞力、畜力和農具不足問題，也一定程度限制了土地出租和雇工剝削等現象的發展，產生了新的生產力，使農產品產量普遍高于個體農戶，但生產互助組沒有改變生產資料所有制尤其土地私有制，農業依然是狹小的分散經營。因此，在提高農業生產和集體經濟發展水平上有其局限性。

（二）制：長直強型集體經濟

在我國合作化運動中，農業生產互助組進一步發展為以土地入股、由合作社統一經營、并按股分紅的初級農業生產合作社。但與互助組時的自愿原則不同，初級合作社的農民入社具有強制性，政府扶持不再只是互助組時簡單的觀念培育式外部介入，而是涉足到生產和分配決策，初步具有了包辦代替的成分。1956年始，黨和政府著手部署初級社向高級社過渡工作，將農民土地﹑耕畜﹑大型農具等生產資料收歸集體所有，取消土地報酬，實行按勞分配。1958年又將高級合作社的財產無條件全部上繳，聯合而成，由公社統一核算和調撥，農民共同勞動、共同分配，決不允許私自經營。自此直至1978年的家庭承包責任制之前，我國集體經濟長期采取“集體所有，集體經營”的制形式，其主要特點在“統”，即統一經營、統一管理、統一勞動、統一分配。但實際是一種國家主導的“政社合一”組織。“政社合一”是一種過度的直接扶持，以致混淆了基層政權組織和經濟組織的性質，忽略了二者之間有著不同規律，自然不能實現對集體經濟的有效支持。“政權的特點是帶強制性的，用政權組織替代經濟組織，也就異化了自愿聯合的經濟組織。”瑐瑠隨著政府扶持被強化為行政干預，集體經濟實現形式被強加了國家目標，喪失了自主權和生命力，最終退出了歷史舞臺。

（三）家庭承包制：短直強型集體經濟

為克服制下政經不分、統得過多過死等弊端，20世紀80年代初我國在堅持“農地集體所有”前提下，通過放寬土地政策這一直接扶持方式，全面推行以“包產到戶、包干到戶”為標志的家庭承包制。家庭承包制以“集體所有，家庭經營”取代了時期的“集體所有，集體經營”。這種集體經濟實現形式的轉變使農戶擁有了經營自主權和土地剩余占有權，極大調動了農民生產熱情，基本解決了溫飽問題，顯示了其在實踐之初的有效性。根據相關法律規定，家庭承包制是以“家庭承包為基礎，統分結合”的雙層經營體制。但在其后穩固和完善家庭承包制的實踐中，各級政府在土地管理上重“分”不重“統”，鼓勵發展多種經營、允許創辦小作坊或小企業、延長土地承包期、取消農業稅等系列政策的實惠大多落在個體農戶或鄉鎮層面，對村級集體經濟發展的扶持推動政策不足，資金投放有限，指導引導缺位。加之村集體經濟積累少，缺乏自我壯大的基礎條件，多數村級集體經濟組織逐漸退化為純粹的土地發包方，本質上已不再具有“集體經營”的功能。伴隨農村市場經濟發展的全面滲透和不斷深入，毫無保護的原子化農民在市場博弈中的弱勢地位凸顯。如何以家庭經營為基礎，引導廣大個體農戶通過集體經濟實現形式的重構，有效提高農民組織化程度，拓寬農民致富門道，加快農村經濟發展，成為當前理論界與實踐界共同面臨的重大課題。

（四）土地股份合作制：混合型集體經濟

近幾年來，山東東平在穩定農戶承包權的基礎上，著手培育新型經營主體，盤活農地經營權。東平縣委、縣政府及其相關職能部門結合當地實際，按照股份制和合作制的基本原則，通過強化宣傳培訓、組織村干部到發達地區學習現代農業發展模式及其先進經驗、實施“能人回請”計劃、加大項目資金傾斜和政策投入等系列直接、間接扶持措施，積極扶持孟莊、后口頭村、西溝流村、南堂子、東史莊、安村等地農民以土地承包經營權及其他生產要素入股，并委托合作社統一經營管理的方式，創建土地股份合作社。土地股份合作社一般先對社員們的入股資源進行全面整合，然后以“經營權租賃”、“經營權合作”“經營權抵押”等靈活多樣的形式，發展現代農業，獲取土地經營的規模效應和集約效應。作為土地股份合作社的引導者，縣、鄉政府在土地股份合作社投入運營之后，適時減少直接扶持，轉向為合作社提供市場信息服務、協助其加強規范化管理等間接扶持，取得了良好的幫扶效果，使幾個原來的薄弱村、空殼村、債務村，都搖身一變成為現今的“后勁村”。東平以土地資源為紐帶，通過對“合”的直接、間接扶持，創新集體經濟的內生動力機制，順應集體經營性資產的擴張以及農村剩余勞動力非農轉移的要求；通過盤活存量資產、優化增量資產，創新集體資產內部經營機制，加速土地、資金、技術、信息、勞動力等生產要素的聚合，最大限度地調動了各方積極性；通過合作經濟模式，創新市場運行機制，破解了農戶分散經營與現代農業規模經營的矛盾，實現了資源集體共有基礎上的收益共享和共同發展，為各地政府扶持農民創新集體經濟有效實現形式開拓了新視野，提供了新思路。

四、主要結論及延伸思考

（一）主要結論

無論是從理論層面，還是從實踐經驗來看，政府扶持對集體經濟有效實現程度及有效實現形式有著極為重要的推動作用。作為一種外部條件，政府扶持對集體經濟的推動作用主要由扶持強度、扶持期限、扶持方式三個變量決定。首先，從扶持強度看，政府扶持要以農民自愿為前提，避免搞“拉郎配”，更不能使經濟行為演變為行政行為，以致達到控制或包辦集體經濟組織事務的程度。作為外部推力，政府扶持的強弱只能加快或延緩集體經濟實現形式的轉換進程，不可能從根本上改變其自身發展規律。政府扶持必須找到一種農民易于接受的方式，充分調動農民自身的積極性和創造性，逐步建立起政府扶持引導、農民自愿投資投勞、市場化運作發展的集體經濟有效實現形式。而農民的合作意愿源自經濟利益訴求。因此，政府應通過長期間接扶持，引導集體經濟組織建立健全經營決策、利益分配、約束激勵等運行機制，并通過機制公開透明化增強農民歸屬感，穩定集體經濟的主體基礎，促進集體經濟健康發展。其次，從扶持方式看，直接扶持和間接扶持的效果差異明顯。當前我國農村生產力發展水平低且各地極不平衡，政府扶持集體經濟不應該、也不可能只是一種方式。至于采取何種扶持方式的整合，主要取決于集體經濟組織自有資源稟賦狀況和不同發展時期的不同扶持需求。十六屆三中全會的《決定》明確了我國農村土地集體所有制實現形式的改革目標是股份制，但實現這一目標，一般需經由承包制、合作制、股份合作制、直至最終實現股份制的多階段過渡形式。對應于不同的土地集體所有制形式，農村集體經濟有效實現的形式會有所不同；或者同一集體經濟實現形式的不同發展時期，對政府扶持的方式需求也會有所差異。正如東平經驗所展示的，即使面對各個試點村的同一種集體經濟實現形式———土地股份合作制，也尚有合作社經營權的或租賃、或合作、或抵押等多元扶持模式。因此，政府扶持必須在充分尊重農民意愿、認真聽取集體經濟組織成員意見的基礎上，確定具體的扶持方式和扶持手段，并編制切實可行的扶持規劃。最后，從扶持期限看，政府扶持的效果并非固定不變。原本強效的直接扶持可能由于政府的長期大力支持，導致集體經濟組織的過分依賴和缺乏活力而失效；原本弱效的間接扶持反倒由于長期的內源性動力、能力的累積，帶來集體經濟的爆發力和持續力。因此，政府扶持必須建立起相應的進入和退出機制，尤其在扶持對象相對成熟或者不能繼續健康發展的情況下，撤銷直接扶持，轉入間接扶持，加速集體經濟組織獨立和提高其自身競爭力的進程，進而推動農村和整個國民經濟的持續穩定發展。

（二）延伸思考

從我國經濟環境和各地實踐角度考察，各級政府在厘清“扶持”與“主導”邊界、避免大包大攬的同時，還要幫助集體經濟組織規避政府扶持退出后的兩種潛在傾向：一是資本控制。我國集體經濟組織一出生就必須置身全球化趨勢不可阻擋、競爭日趨激烈的市場環境之中。在這個優勝劣汰的時代，合作社與現代化的企業或公司相比，顯然處于競爭劣勢，與工商資本聯合、實現資源互補往往成為農民合作社謀求自身發展的捷徑。可這種互補型合作的雙方：在權力上是不對等的，集體經濟掌握的是廠房土地，把握經濟主動權的生產經營主體卻是外來企業或民營個人；在目標追求上也是不盡相同的，工商資本以利益最大化為唯一目標，集體經濟則兼具社會公平和經濟效益雙重目標。這種本質屬性上的差異，注定了二者在合作初期尚能齊心協力。但隨著合作社經營收入的持續增加，資本謀求最大利潤是必然趨勢，資本控制的傾向不可避免。通過梳理農民專業合作社組織功能的相關文獻發現，不少學者都表達了對合作社“資本控制”以及由此帶來的合作社產權鎖定、自主性差、功能弱化等發展生態惡化的擔憂。二是精英控制。當前我國由農民自發聯合成立合作社的較少，絕大部分依賴于村干部能人、經濟能人或涉農企業（公司）領辦。對于這種精英依賴型合作，張曉山、黃祖輝、孔祥智等學者基本持肯定態度，認為通過發揮“鄉村精英”的引領作用，有利于打破合作社中的集體行動困境，沒有他們，合作社就難以成功。毋庸置疑，在合作社建立和發展的起步階段，鄉村精英的帶動作用確實能提高合作社的組織效率。但過于強調精英成員在其中的作用，可能會強化他們的權力意識，以致形成精英控制，損害其他成員對合作社的認可。況且，精英是一種稀缺資源，精英依賴也使集體經濟組織存在精英斷層的潛在風險。既然我國集體經濟的發展無法回避對資本和精英的依賴，那么，如何通過創新制度安排，處理好“做蛋糕”和“分蛋糕”的關系，使集體經濟組織在依靠工商資本、鄉村精英的同時，又不失其“人人為我，我為人人”的本性，就很值得理論界和實踐界進一步探索完善。

作者：熊彩云單位：華中師范大學馬克思主義學院