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一、缺水地區農用水權置換制度影響因素

土地流轉實施現狀為農用水權置換提供條件，根據第二次全國土地全面調查數據開展變更調查，截至2013年底，全國耕地面積為20．3億畝左右，人均耕地面積為1．52畝。據各地土地流轉后調研結果，缺水地區戶均耕種面積在110畝左右。〔4〕土地流轉后職業化新農民和適度規模化經營方式降低了農用水權置換的交易成本，使得農用水權置出方具有正收益。缺水地區主要集中在我國經濟欠發達地區，經濟發展具有后發優勢。自2010年，經濟欠發達地區經濟增長速度連續四年快于經濟發達地區，缺水地區經濟發展尤其第二、三產業發展對農用水權置換存在內在需求。不難看出缺水地區農用水權置換制度研究具有理論和現實意義，而缺水地區農用水權置換制度影響因素是其關鍵。我們本著基于農用水權置換過程涉及的要素，從缺水地區初始農用水權界定和置換方式、置換價格和期限確定、置換過程監管體系、置換過程對第三方效應等因素進行研究。在確保缺水地區農用水權置換制度不損害第三方利益前提下，一方面保障置出方農戶利益，激勵其節水行為，同時又不危害農業發展；另一方面滿足置入方發展需要，同時預防農用水權置換對置入方節水的擠占效應。

我們所研究的主要內容包括：流域初始農用水權界定和明確，置換過程中間商培育，價格合理構成，政府監督過程激勵和懲罰措施，置換期限如何保持節水動力的持續性，以及對置換過程可能涉及到第三方利益的補償機制。

1．流域初始農用水權界定和置換方式缺水地區土地流轉過程中相應地帶來了農戶農用水權置換量上升，〔5〕進而農戶農用水權置換量達到或超過了其盈虧平衡點，農用水權置換在缺水地區土地流轉背景下具有了應用市場。農用水權置換前提是初始水權明晰，將缺水地區農用水資源變為帶有競爭性和排他性的公共物品，農用初始水權沒有界定會帶來兩大問題。一是缺水地區水資源會出現Hardin所證明“公共地悲劇”，即公共資源被過度擠占。缺水地區水資源被過度擠占有兩層含義：一方面，不同主體本身水資源使用量超過其最優使用量，缺乏節水動力；另一方面，不同主體之間過度擠占，主要表現為主體強勢方擠占主體弱勢方，上游用戶擠占下游用戶，工農業用水擠占主體缺失生態用水。二是缺水地區節水設施存在供給不足，初始水權沒有界定水資源屬于公共物品，其帕累托最優的薩謬爾遜條件，其物品供給大于納什均衡的公共物品供給。缺水地區流域初始農用水權如何界定，以缺水嚴重沿黃灌區為例，目前省一級分水方案由黃委確立，而各省目前主要計量到縣一級，計量到鄉鎮一級比例在50％左右，計量到村一級比例不足10％，也就是說缺水地區農用初始水權共有范圍界定在縣一級，其規模空間過大，共有范圍內的農用初始水權沒有明晰，存在著水資源被過度擠占、節水設施投入不足等情況。不難看出，農用水權界定的思路盡量縮小農用初始水權的共有范圍，做到計量到戶。

目前，土地流轉的缺水地區其村一級擁有耕地的農戶數量，根據流轉面積測算平均下降到原有的2％左右，為農用初始水權界定到個人提供了技術可能。缺水地區農用水權置換方式主要有兩種：一是由農用水權置換雙方直接進行匹配，即直供模式；二是由專門的中間商提供服務，即中間商模式。農用水權置換雙方直接匹配由于非專業化，面臨著較高搜索成本、議價成本、合同成本等市場交易成本，置換效率低下。農用水權置換中間商模式—農用水權置換服務的專業供應者以及委托置換的協調者，是由制度效率和置換服務的交易效率所共同決定的，是總交易效率的充分改進所導致的專業化與分工的產物，中間商專業化分工為農用水權所有者農戶降低搜索成本，解決了信息約束，提高置換效率，為水資源需求者置入戶提供滿足要求服務，置換雙方之間的依存度、交易迂回度、整個置換效率比農用水權置換的直供模式大大提高。配置效率在專業化分工中得到了改進和提高，這也是引入中間商的原因。農用水權置換中間商模式具體如圖1所示：以缺水地區所在流域建立農用水權置換中心，成立一定數量農業用水戶協會和工業、第三產業用水戶協會分別作為置出方和置入方的中間商。

2．農用水權置換價格與置換期限缺水地區農用水權置換制度在明確初始農用水權和置換方式后，下面涉及到農用水權置換價格和置換期限，主要分析農用水權置換價格重要性和構成，以及如何確定農用水權置換價格和置換期限。缺水地區農用水權置換價格關系到置換雙方的節水動力和農業可持續發展，置換價格過低，一方面置出方節水內在動力不強，農用水權置換量的供給出現不足；另一方面置入方自身節水動力不強，農用置換獲得水權投入低于其節水投入。置換價格過高，一方面農戶置換量會擠占農業最佳需水量，影響到農業可持續發展；另一方面降低置入方有效需求，農用水權置換達不到預期效果。缺水地區農用水權置換價格合理構成應體現出缺水地區水資源稀缺性、水權置換第三方效應以及置出方收益性。從缺水地區農用水權置換過程看，農用水權置換價格包括農用初始水權價格和水權置換價格兩個大的方面，這兩方面涉及到缺水地區水資源費、置換水權節水工程建設和維護、生態環境可持續補償、農業風險補償、農用水權置換成本和收益共五部分。缺水地區水資源費由置出方承擔，也就是置出方置換水權量獲取是有成本的，缺水地區水資源費制定考慮到流域總體水資源來水情況，其水資源費價格。置換水權節水工程建設和維護、生態環境可持續補償、農業風險補償、農用水權置換成本和收益這四部分由置入方承擔，因為農用水權置換滿足缺水地區置入方用水需求。其價格構成的收益方包括置出方和第三方，其第三方由政府、公益性組織和公眾組成聯合機構來代位，通過其參與農用水權置換實際交易，以保障其生態環境和農業惡化風險的需水量。

明確了農用水權置換價格構成，其關鍵就是如何確定缺水地區農用水權置換價格。我們基于農用水權置換特點，設計出一個既能促進置出方節水投入，又能滿足置入方用水需求的激勵機制。設計激勵機制促使置出方和置入方如實提供自己情況，農用水權置換價格一方面受制于置出方和置入方信息不對稱，另一方面是由于置出方和置入方產業性質差異。農用水權置換價格機制設計，首先由農用水權置換所有參與方主動同時申報價格，由于土地流轉后，置出方可交易量得到明顯改善，置出方和置入方作為獨立個體參與農用水權置換。農用水權置換期限如何確定，置換期限長短會帶來三方面問題。一是農用水權置換期限長短影響著置換雙方預期，置換期限短，置換雙方不能形成穩定預期，從而影響置出方節水投入和置入方收益，對農用水權置換制度帶來不利的影響；二是農用水權置換期限長短影響著置換雙方博弈，置換期限短帶來了博弈次數增加，博弈過頻增加農用水權置換成本；三是農用水權置換期限長短影響缺水地區產業布局，產業結構優化調整屬于長周期，如果農用水權置換期限不能與之匹配，勢必影響缺水地區產業結構優化調整，對缺水地區經濟發展產生不利影響。從以上分析不難看出，農用水權置換期限不宜過短，置換期限應與缺水地區產業結構布局相匹配，以中長期為主，具體由置換雙方實際需要來確定。

3．農用水權置換過程監管體系通過前面論述，已經明確缺水地區農用水權置換過程以市場配置為主，黨的十八屆三中全會已經明確提出建立水權交易市場，充分發揮市場機制配置主體作用。〔6〕但缺水地區農用水權置換離不開政府的監管，尤其是農用水權置換制度的作用發揮很大程度取決于政府監管有效性。為此，我們將在此研究缺水地區農用水權置換為什么需要政府監管以及政府如何監管？基于現實考量，假設缺水地區流域水資源量Q對于農戶來說，分為生態用水Q生、農業用水Q農和農用水權置換用水Q置三部分，農戶收入Y總來自于兩方面農業用水Q農產生的農業收入Y農和農用水權置換Q置產生交易的收入Y置，而生態用水Q生對于農戶不產生收入。具體如圖2所示：農用水權過度置換的基礎在于農業用戶邊際收益明顯低于二、三產業用戶邊際收益。農業收入Y農跟用水量之間存在臨界點，農業用水量在Q農達到收益最大，農用水權置換收入Y置與用水量之間線性關系，其斜率為農用水權置換價格P，對農戶來說，由于生態用水對其不產生直接收入，其生態用水Q生會被擠占為農用水權置換水量，增加農戶置換收入Y置。同時，缺水地區隨著經濟發展，水資源供求關系逐步緊張，其農用水權置換價格P會逐步抬高，也就是圖中置換收入斜線會上移，當上移到農業用水Q農置換收入Y’農大于農業自身收入Y農時，就會出現對農業用水過度擠占。不難看出，對于缺水地區，加之土地流轉后置出方議價能力提高，其農用水權置換存在擠占生態用水和農業用水，同時農用水權置換市場配置過程并沒有考慮置入方性質。由于缺水地區水資源本身比較緊張，置入方利用置換水量從事項目是否符合國家和所在地區產業政策導向，農用水權置換市場配置過程很難分清置入方所置換的水資源用途。政府對置入方監管，一方面遏制高耗水項目發展，另一方面運用農用水權置換促進所在地區產業結構調整。不難看出，農用水權置換雙方都需要政府監管，才能完善缺水地區農用水權置換制度。通過前面分析，政府如何有效監管的關鍵在于針對需要監管產生的原因，從農用水權置換生態鏈涉及到農用水權的置出方、置入方和生態用水方的視角，提出四方面措施。一是在生態用水主體缺位情況下，農戶成為其實際配置主體，從而獲取農用水權置換收入。這就需要政府明確缺水地區生態用水主體，主體應由政府、公眾、第三方非盈利組織等構成，作為生態用水代言人，并參與到農用水權置換管理中，在生態環境可能出現問題情況下，作為農用水權置換交易方購買置換水權量保護生態環境。二是土地流轉后農用水權置出方數量會大幅減少，政府可以對置出方實行動態管理監測，每年對農用水權置換總量和農戶可置換量進行設置。依據所在流域每年來水情況，以往年份農戶置換量，農戶的潛在節水量等指標動態設置每位農戶每年的最大可置換量。三是缺水地區地方政府對置入方實行準入制和負面清單管理，對不同行業的置入方設置不同農用水權可置入量，對與缺水地區產業政策不符且屬于高耗水的行業則禁止農用水權置換，對于地方政府需要調整的行業逐年減低農用水權可置換量的指標，對于符合產業政策導向且屬于低耗水的行業則最大限度放開。同時，政府制定相關政策預防置入方的中間商行為，私下將置換的農用水權出售給其他受限的置入方。四是預防農用水權置換對置入方節水擠占，政府應設置根據置入方本身的節水量指標來換取農用水權置換量購買指標的資格，針對不同置入方設置相應節水指標量，節水指標量作為農用水權置換購買量參考依據。

4．農用水權置換的第三方效應缺水地區農用水權置換過程涉及主體主要是置出方農戶和置入方二、三產業用戶，農用水權置換過程涉及到政府、公眾、生態、流域下游用戶等第三方，農用水權置換對第三方外部性存在著正負效應，其外部正效應表現在為農用水權置換為沒有初始水權新加入者提供機會，通過農用水權置換獲得發展，一方面帶動當地經濟發展，另一方面作為水權置出方不斷修正水資源潛在價值，帶來水資源利用效率和技術提高，并具有乘數效應。研究農用水權置換制度第三方效應影響因素，其關鍵是分析負效應產生的原因和制定出預防負效應擴大的制度措施。農用水權置換第三方負效應表現在由于農用水權置換雙方差異性，置入方作為消耗型用水，其用水很難回流到置出方所在河流，必將對置出方所在河流的其他區域總供給產生影響。同時，由于置入方一般為工業和服務業回流水對第三方水質產生影響，前面分析農用水權置換對置換第三方水量和水質影響，通過乘數效應，進而對農用水權置出方所在流域水資源再利用（水上娛樂、運輸等）、水資源所在流域生態環境和所在地區農業發展帶來負面影響。通過上面分析不難看出，由于農用水權置換存在第三方負效應，其置入方邊際成本MC2要小于社會邊際成本MC1，根據邊際收益遞減規律，置入方邊際收益MR存在遞減效應，通過對圖3分析，不難看出農用水權存在被過度置換，由Q1增加到Q2。針對農用水權置換第三方負面效應原因分析，為預防負效應擴大應采取三方面措施。首先，設定好農用水權置換總量和置出方置換上限，并根據每年水資源狀況進行動態調整，防止農業用水被過度置換；其次，要從制度、技術上規范置入方回流用水的水質，對回流水質設置強制標準，對不達標的用戶采取嚴厲懲罰措施；最后，政府、非盈利組織和公眾作為生態環境代言人，參與到農用水權置換過程中，并通過交易的置換水量來維護缺水地區流域生態環境。

二、結論和政策建議

基于土地流轉帶來經營主體職業化和農業經營規模化現實基礎，以及缺水地區經濟發展面臨水資源緊張問題，農用水權置換制度具備應用基礎。通過以上分析，不難得出缺水地區農用水權置換制度建立應采取六方面措施：一是農用初始水權界定和分配，核心做到縮小共有范圍，計量到戶；二是農用水權置換模式進行效率提升，建立以用水戶協會為基礎的中間商置換模式；三是置換價格反映置換雙方供需情況，并包括水資源各要素成本和收益；四是置換期限確定應減少置換雙方博弈頻率，以中長期為主；五是建立動態農用水權置換監管體系，明確生態用水主體，并實行置入方準入制和負面清單管理；六是做好農用水權置換第三方負面效應管理，設定農用水權置換總量和水質標準。

作者：鄭志來 單位：鹽城師范學院商學院