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【摘要】本文調研了土地流轉與農民增收關系及有關數據，認為當前土地流轉農民處于弱勢地位，分析了影響當前農民土地流轉的不利因素。提出政府應當在改進農民自發土地流轉中的弱勢地位而積極作為：落實“三權分置”改革精神，及時修訂完善土地流轉相關法規；健全土地流轉交易平臺，為農民自發土地流轉做好服務；健全土地流轉配套保障制度，消除農民的后顧之憂。

【關鍵詞】鄉村振興戰略；土地流轉；農民增收；對策

一、土地流轉與農民增收關系及有關數據

1、農民增收事關全面小康和鄉村振興戰略大計的實現小康不小康，關鍵看老鄉；鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰。中國作為一個由傳統農業大國向現代工業強國轉型的國家，積極穩妥地處理“三農”問題尤其關鍵。全面建成小康社會和鄉村振興的重大戰略任務，最關鍵的就是發展農村經濟、增加農民收入。黨的十八大提出了確保到2020年全面建成小康社會的宏偉目標。黨的提出鄉村振興戰略，正是抓住了鄉村矛盾的焦點。在新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在鄉村最為突顯，鄉村振興是解決新時代我國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的必然要求，具有重大而深遠的歷史意義。2、土地流轉收入是農民收入中的“短板”統計數據顯示，截至2013年，我國全面建成小康社會總進度達到86.5%，其中城鎮居民收入和恩格爾系數的進度都達到100%，城鎮化率達到89%，人均GDP達到73%，這些重要指標在2020年都有把握實現100%的目標。但是，農村居民收入進度只有59.3%，剛剛超過目標任務的一半多一點。顯而易見，農民增收已經成為決定全面建成小康社會進程的一塊關鍵的短板。經過多年來政府的加大投入，近年來農民收入有一定的增長，但是與城市居民的收入差距仍然較大。2018年，全國居民人均可支配收入28228元，其中，城鎮居民人均可支配收入39251元，農村居民人均可支配收入14617元，城鄉居民人均可支配收入比為2.69。在收入結構中，土地流轉等財產性收入又是農民收入中的“短板”。從全國總體來看，財產性收入在農民收入的工資性收入、經營性收入、轉移性收入、財產性收入四大指標構成中占比非常低，2018年全國農民人均財產性凈收入僅為342元，占其可支配收入的比重僅為2.3%，遠低于全國城鎮居民人均財產性凈收入4028元（占其可支配收入的10.3%）。因此，促進農村土地流轉，盤活農村土地資源，增加農民財產性收入任務仍然很艱巨。

二、農民自發土地流轉對增收的不利影響分析

自新世紀以來，從中央布局建設社會主義新農村到實施鄉村振興戰略，中央出臺支持農村土地適度流轉的政策實招和“干貨”越來越多，農村土地流轉也呈現快速增長的勢頭。呈現出流轉方式靈活多樣、流轉主體多元化等特點，但更細致的數據也顯示出，當前土地流轉當中農民自發流轉仍占多數、自發流轉中農民弱勢地位難改變、農民土地流轉增收難等多重困境和風險。1、規模經營主體增長快，但農民的自發流轉仍占多數在中央一系列鼓勵農村土地適度流轉的政策激勵下，規模經營主體增長較快。數據顯示，2016年6月底，全國農村土地流轉面積達到了4.6億畝，各類新型農業經營主體為280萬個。其中，家庭農場有87.7萬家；農民合作社有179.4萬家，農業產業化組織超過38萬個。[1]但由于全國區域遼闊，各地地理位置等情形差異大。再加上不同農民家庭在勞動力人數、勞動力教育及技能、就業狀況等方面的差異，農民對所承包土地的處置方式各不相同，因而土地流轉表現出了靈活多樣的特點。從流轉表現形式上看，主要有轉包、出租、代耕、互換、入股、轉讓等形式。從承租對象看，則包括了本村村民、外地人、龍頭企業、專業合作社等。雖然政府一直在鼓勵農村土地的適度規模流轉，并且近年來規模流轉和新型農業經營主體增長的速度都很快，但是，眾多學者的調研數據顯示，在全部的土地流轉當中，經過政府流轉的土地占比還比較低，農民自發流轉仍占多數。為了驗證這個結論的可靠性，筆者也用微信回答的方式做過一次“農村耕地流轉問卷”的市場調查。從網絡問卷和實際走訪調研的情況來看，最主要的仍是以轉給鄉友近鄰等“村落里的熟人”為主。微信調查數據顯示，在總共334份有效問卷當中，回答將土地流轉給“本村村民”的共計有230人，占總調查對象的68.9%。而選擇轉給“外地人”、“企業”、“以股入社”及“其他”方式分別只有32人、10人、20人、42人，分別占問卷人數的9.6%、3.0%、6.0%、12.6%。2、農民自發流轉處于弱勢地位，增收難保障由于自發流轉的農民通常是個體單獨進行的，而不是像規模流轉中的那樣集體行動，而個體農民普遍在知識、信息、市場適應等方面顯得能力不足、非常被動，缺少與外界的聯系，對土地流轉市場的發展及合理的流轉價格缺少正確的認識，很多時候談價格比較盲目，在面對“見多識廣”的工商資本和承租大戶面前總是處于弱勢的一方，因此，在土地流轉中容易遭受“價格圈套”。盡管也有些地方農地流轉的中介服務有所發展，但并不是免費的，而農民普遍由于所持土地數量少、碎片化，去經過中介進行流轉的成本較高，所以，選擇通過中介進行土地流轉的農民并不多。由于市場的局限，有相當部分的農民不得不將土地轉給同村或周邊的親友和熟人，而這種轉讓通過價格很低，甚至完全免費。農民這種用“租金換鄉情”的選擇看似比較理智，因為這比完全“拋荒”總要合理得多，但實際上，這正是由于分散的農民個體在市場適應能力局限下的無奈選擇。這種土地流轉對促進農民增收的作用是比較有限的。況且，在農民自發的土地流轉當中，往往存在許多不規范的因素，如合同僅有口頭約定而無書面協議、約定的內容不明確、有糾紛如何解決等，都沒有詳細規定，存在許多隱患，影響增收的穩定性。3、農民怕擔風險，自發流轉期限普遍不長正是由于農民在自發流轉中處于不利地位，因此，出于弱者的自我保護本能，農民土地流轉的周期普遍不敢放得太長。無論是文獻法的調查結果，還是筆者通過網絡問卷的數據，還是實地走訪中掌握的情況，都反映著同一結論：即農民自發的土地流轉其期限普遍比較短。例如，江西農村土地流轉多數都是5年及5年以下的周期，其占比為84.2%；流轉周期在6到10年的僅占6.5%；流轉周期在10年及以上的僅占9.4%。[2]在筆者的微信網絡問卷調查中也得到了相似的結論。在總計334份答卷當中，對村里耕地的流轉時間選擇“1年”的有118人，占比為35.3%；選擇2-5年的有133人，占比為39.8%，；選擇6-10年的有29人，占比為8.7%；選擇10年及以上的有54人，占比為16.2%。可見，選擇較短周期的流轉協議在農民自發流轉中占主流。這體現了處于弱勢地位的農民在土地流轉中的一種無奈的自我保護，或是對土地流轉市場價格的發展趨勢難以把握、對土地長期流轉后自身的就業、可持續生計能力擔憂的一種理性選擇。

三、政府應當在改進農民自發土地流轉中的弱勢地位而積極作為

1、落實“三權分置”改革精神，及時修訂完善土地流轉相關法規2017年中央一號文件明確提出“三權分置”要求，這為農村土地產權改革指明了方向。政府應在此基礎上抓緊研究制訂細化落實“三權分置”的相關法規和實施細則。要在《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》《農業部關于印發〈農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）〉的通知》《農村土地承包法修正案(草案)》的基礎上，依據土地流轉實踐中碰到的各類問題，尤其是農民自主流轉中的引導和保護問題，加緊修訂完善相關實施細則。要加快放活經營權，提高經營權的穩定性、靈活性、流動性；要對土地流轉的期限、方式、中介的資質、權利義務關系作出規定；要加大對違背農民意愿，侵害農民土地承包權益的行為加大處罰，以保障“三權分置”后農民土地承包經營權能夠獲得依法保障。2、健全土地流轉交易平臺，為農民自發土地流轉做好服務政府在抓緊落實“三權分置”細則的同時，還要進一步健全土地流轉平臺建設，尤其是要加強數據庫建設及信息共享機制。要打造市、縣（區）、鄉（鎮）、村四級聯動的土地流轉數據共享平臺網絡機制，為自發流轉的農民提供咨詢、委托、評估、洽談、監管、預警、調解、訴訟等一系列配套服務。還要依托互聯網信息傳播技術，加強土地流轉交易平臺數據庫建設，教會農民使用互聯網數據庫系統操作方法，打通農民線上線下的互聯互通，使偏遠地區的農民也能實現“零距離”流轉。此外，還要加強宣傳，使農民對這類服務的公益性確認放心，使公民愿意主動參與到政府組織的土地流轉平臺中去進行交易，減少農民自發流轉的比例。3、健全土地流轉配套保障制度，消除農民的后顧之憂在土地流轉市場當中，農民是弱勢群體。土地流轉問題如果一旦發生風險，農民就很可能陷入“四失”（失地、失業、失收、失身份）的尷尬境地。因此，政府應當在就業培訓、農村社會保障方面加大力度，以消除農民的后顧之憂。首先是要加大對農民職業技能和創業知識的培訓力度，讓農民能離得開地，而且還能在城市住得下、有事做、過得好。其次是要在農村的養老、醫療、教育方面加大投入力度，促進城鄉的統籌發展。最后是要建立農民失業保險制度。可以參照城市失業人員的政策，探索為農民建立相關的失業救濟保險。以保障農民土地流轉后，萬一真發生了失業，也還不至于基本生計得不到保障。所以還要進一步完善政策，讓農民土地流轉后，至少其生計水平不會比土地流轉前降低。

【參考文獻】

[1]中國科學院.中國現代化報告2012：農業現代化研究[R].北京：2013.

[2]十八大報告.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[R].北京：人民出版社，2012.

[3]郭金豐.鄉村振興戰略下的農村土地流轉:市場特征、利益動因與制度改進——以江西為例[J].求實，2018(3).

作者：高建設 單位：中共江西省委黨校《求實》編輯部