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1管理方式不斷創新

1．1強化領導，明確責任根據省、市退耕中心的要求，成立了退耕還林工程領導小組。各鄉鎮按要求與縣政府簽訂了退耕還林目標責任書，并成立相應的領導機構，確定專門人員常抓不懈。縣政府將退耕還林工程納入目標考核，堅持主要領導親自抓，分管領導具體抓，逐級簽訂目標責任書，層層落實責任制。

1．2分工協作，形成合力退耕還林工程是一項復雜的社會工程，主要由林業部門和農業部門具體負責實施，發改、財政、紀委、審計、市監理等部門在項目實施過程中進行全程監督，確保退耕還林工程工作規范操作、有序推進。

1．3科學規劃，精心設計組織專業技術人員，針對山丘區各鄉鎮的具體情況，在充分尊重退耕農戶意愿的基礎上，因地制宜、突出重點、遠近結合，實事求是地編制年度作業設計，報送市局批復后嚴格按照作業設計施工。

1．4加強檢查，確保質量對退耕還林工程的施工進度、質量及檢查驗收實行分片包干制度，組織專業技術人員長期深入山頭地塊進行實地勘察，對照設計圖紙，認真檢查、嚴格把關，不留任何死角。多次接受各級檢查驗收，確保工程建設質量。堅持實行退耕還林面積公示制度和工程監理制度，對項目所需物資實行政府采購制度，以確保工程的順利實施。

1．5保障資金，安全使用按省、市部門要求，大邑縣退耕還林工程每年配套工作經費15萬元，確保該項目正常運轉。退耕還林嚴格資金管理，實行專戶存儲、專款專用、專人管理、逐級審查簽字、獨立建帳、單獨核算，任何單位和個人不得截留、擠占、挪用、貪污，以保證專項資金的有效使用。項目工程經驗收合格后，由財政部門向退耕戶通過“一卡通”兌現退耕還林補助資金。

1．6規范檔案，科學管理退耕還林是一項長期工程，做到“山上有林子，室內有檔案”。按照規范化、科學化、標準化的原則，建立健全退耕還林5萬畝和配套荒山造林4.5萬畝數據庫，建成永久性檔案。

2退耕還林工程存在的問題

2．1退耕還林的“林地”屬性不穩固

2．1．1林業和國土部門對“林地”標準不盡一致在實際工作中，由于國土和林業部門對地類調查方法和統計標準不一致，導致國土和林業部門在部分資源數據上有一定差異。事實上部分退耕還林地即使在林業部門退耕還林工程驗收合格后，在國土土地利用規劃上也并未被認作林地。

2．1．2前期林權證發放工作存在不足鞏固和加強退耕還林地的“林地”屬性，關鍵在于頒發林權證。由于在退耕還林初期，時間緊、任務重，情況不清、政策不明的情況下，當時未使用林權登記管理系統，大邑縣探索性地著手退耕還林林權證發放，證本為手寫，出現不少錯證，特別是退耕還林大戶承包，林權證既未發給農戶，也未發給公司，出現漏證現象，同時林權登記申請表等林權檔案資料也未得到妥善管理。

2．1．3復耕現象偶有發生成都市實行耕保基金后，“耕地”與“退耕還林地”在政策補助上的懸殊，使得農民在利益的天平上偏向耕地，復耕現象偶有發生。

2．2退耕還林的“林地”管理思路不夠清晰退耕還林地由“耕”變“林”，卻又束縛于“耕”，似乎還高于“林”。國務院明確要求“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護［1］”。

2．2．1現行的占用退耕還林地“占一補一”政策執行面臨諸多問題一是尋找新耕地作退耕地難度大，有的村、社由于前期將所有耕地退耕，成了純林戶，已無耕地;二是農民同意植樹，但不愿意簽退耕還林合同或國土部門不作土地屬性變更，如果草率了事，可能造成農民既享受耕保，又享受退耕還林補貼，實際造成濫用國家資金的重大失誤。

2．2．2退耕還林政策補貼并未真正實現縮小耕地保護和林地保護的差距國家實施退耕還林工程，使得農民在收益上減少，實際上國家給予退耕還林的補貼又彌補不了農民由“耕”變“林”的損失，如農業稅費減免，成都地區耕保基金的實施，相反采伐林木，仍在征收育林費，大部份商品林雖然也為生態作了貢獻，卻未享受任何補貼，耕地保護和林地保護的實質性差距還很大。

3從森林資源管理角度對退耕還林工程管理的思考

3．1進一步鞏固和加強退耕還林的“林地”屬性退耕還林不僅僅是簡單意義上的在耕地上植樹，同時規劃為退耕還林的耕地，除了農戶要中止耕地承包合同、簽定退耕還林合同外，土地管理部門國土、農發和林業要協調一致，及時變更土地屬性，林業部門頒發林權證，納入林地管理［1］，使退耕還林的“林地”屬性得到進一步鞏固和加強。

3．1．1協調國土部門變更退耕還林土地屬性林業部門在退耕還林工程驗收后，及時將退耕還林造林相關數據、圖件移交國土部門變更土地屬性。

3．1．2加強退耕還林執法監察，遏制復耕現象縣級各部門加強退耕還林執法監察，對擅自復耕，或者林糧間作、在退耕還林項目實施范圍內從事濫采、亂挖等破壞地表植被的活動的，依照刑法關于非法占用農用地罪、濫伐林木罪或者其他罪的規定，依法追究刑事責任;尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府林業、農業、水利行政主管部門依照森林法、草原法、水土保持法的規定處罰［2］。

3．1．3退耕還林要“發鐵證、落實權”在調查中發現，成都各區市縣退耕還林林權證發放普遍存在以下幾個問題:一是林權人名字有誤，通常為同音字或錯別字;二是林種登記有誤，不少登記林種為“生態林”，從字面上來可理解為五大林種中的防護林或特用林，但在森林分類區劃時，大部分退耕還林是區劃為商品林，林種應為:用材林;三是大戶承包的情況，由于租金一年一付，這部分退耕還林未發放林權證。這些問題造成退耕還林在后續的采伐、林地流轉、林權抵押等森林資源管理理活動中受到影響，林權證的權威性也大打折扣。因此收回原手寫林權證，重新填寫林權登記申請表，錄入林權管理系統，更正錯證，補發漏證，農民擁有了準確無誤的林權證，才真正意義上落實了林地的使用權、經營權和處置權，同時形成以社為單位的退耕還林林權圖，做到人、地、證、圖、表、冊一致，完善退耕還林林權檔案，是擺在林業部門面前當務之急的工作，要通過“發鐵證、落實權”，給退耕還林的“林地”屬性烙上深刻的印記。

3．2積極探索退耕還林地管理思路

3．2．1把現行政策“占一補一”落到實處實際工作中，征占用退耕還林后，在尋找新的耕地補足時難度極大，大邑縣根據實際盡可能選擇自行退耕還林的耕地，這部分土地在農村產權制改革期間，國土和林業都沒有頒證，農戶既未享受耕保基金，也未享受退耕還林補助，在簽定新的退耕還林合同前，應及時與國土、農發協調一致，并向新的退耕農戶按標準發放補助，頒發林權證，真正把現行政策“占一補一”落到實處。

3．2．2逐步取消征占用退耕還林地“占一補一”，建立征占用林地核銷制度，實行動態管理隨著城市化進程的加快，各項工程建設向山區林地上發展，由于退耕還林地一般交通便利、地勢平坦，近年來工程建設占用退耕還林地呈上升趨勢，實施“占一補一”是現行政策，但其執行難度也不言而喻，“占一補一”很大程度上只是林業部門一家的“獨角戲”。同時占用耕地，國土部門也要求“占用耕地與開發復墾耕地相平衡［3］”，因此各項工程建設占用農用地后，“占補平衡”呈現出耕地在林地上打主意，林地在耕地上想辦法的尷尬局面。因此加強征占用林地審核審批，切實做到各項工程建設應不占或少占林地，確需占用的，在年度定額管理內，建立征占林地核銷制度，實行動態管理，同時取消征占用退耕還林地“占一補一”，緩解實際工作中耕地保護與林地保護這一暫不易調和的矛盾，特別是2015年，林業和農發兩部門合并后，這一矛盾不得不放在桌面上來面對時，取消征占用退耕還林地“占一補一”，建立征占用林地核銷制度就應該提上議事日程。

3．2．3逐步減少直至取消退耕還林政策補助大邑縣從2002年實施退耕還林工程以來，國家已兌現兩輪政策補助，今后是否還有第三輪、第四輪，標準是增加還是減少，值得商榷，個人認為應逐步減少直至取消退耕還林政策補助。在逐步減少直至取消退耕還林政策補助同時，一是積極探索林地統一按林種、按地類進行差別化管理［4］，全面實施生態補償;二是提高征占用林地林地補償、安置補助、林木補償標準，提高征占用林地植被恢復費征收標準，以增加用地單位征占用林地成本;三是逐步降低直至取消育林費，讓利于民;四是提高違法占用林地處罰標準，大幅度增加非法占用林地的違法成本。通過以上措施逐步縮小農民在耕地和林地上收益的差距，平衡耕地保護和林地保護的力度，實質性的加強了林地保護。

作者：吳學康王鈺單位：大邑縣出江林業站四川省林業調查規劃院