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《中國農村水利水電雜志》2014年第六期

1區域分布分析

基于縣級及以下資金實際落實情況各異且所占比例較小的實際，筆者僅從中央、省級及省級以下財政資金進行分析，農民自籌及投勞折資不作分析對象。

1.1投資結構分析根據表1，從全省投資結構看，中央、省級財政資金投資分別占55．05％、36．49％，省級以下財政占8．46％。從投資地域受益方面，各地州投資受益最大為黔東南州的11．36億元，占20．24％，最小為六盤水市的2．12億元（3．79％）。從各地區各種渠道投資所占比例看，中央財政資金所占比例最大地區為安順市（58．51％），最低的為六盤水市（50．57％）；省級財政資金所占比例最大地區為黔南州（38．91％），最低為貴陽市（33．01％）；省級以下財政配套資金所占比例最大地區為貴陽市（16．03％），最低為黔西南州（4．41％）。

1.2統計數據分析根據表1，結合《貴州省統計年鑒（2012）》中貴州年末常用耕地面積數據推算各地區單位耕地面積投資收益情況，圖1為單位面積耕地受益圖，根據圖1可以看出，單位耕地面積平均受益最高的是黔東南州（6360．13元／hm2），最低的是畢節市（1303．35元／hm2）。從高效節水灌溉面積看，新增高效節水灌溉面積2．906萬hm2，占有效灌溉面積的9．70％。超出預期的5％。但從地區分布看，高效節水灌溉面積占總實施面積比例最高的是貴陽市（25．37％），最低的是遵義市（2．75％）。貴陽市各項指標占絕對優勢，而六盤水、黔東南的相對屬于傳統、保守發展模式下。由圖2灌溉比例變化圖可以看出，從節水灌溉面積占耕面積的提升比例來看，最高的是黔東南（39．95％），最低的是六盤水（8．08％）；從節水灌溉面積占有效灌溉面積的提升比例來看，最高的是畢節（43．77％），最低的是銅仁（16．8％）。全省總體達到31．14％，遠遠超出預期的15％，但仍存在不均衡發展現象，如銅仁、六盤水只能是略達到預期（分別為16．80％、18．92％）而畢節、安順則遠遠超出預期（分別為43．77％、38．52％）。從有效灌溉面積占耕地面積的提升比例指標方面來看，近幾年小型農田水利建設完畢，規劃建設任務中全省有效灌溉面積占耕地面積的比重將提高17．07％，超過預期要求10％～15％的考核標準，但仍存在極不均衡問題，主要體現在黔東南（39．95％）、黔南（25．54％）、貴陽（22．09％）等地水平較高，而畢節（8．13％）、六盤水（8．08％）水平相對較低方面。表2為高效節水灌溉工程統計表。其中低壓管道灌溉、噴灌面積最大的均為是貴陽市（分別為0．357、0．114萬hm2），最小的均為六盤水市（分別為0．357、0．003萬hm2）；微灌面積最大的是銅仁市（0．127萬hm2），最小的是黔東南州（0．002萬hm2）。從高效節水中各種灌水模式的橫向比較看，低壓管道灌溉占高效節水灌溉面積最高的是貴陽市（12．28％），最低的是六盤水市（5．80％）；噴灌占高效節水灌溉面積最高的是貴陽市（3．91％），最低的亦為六盤水市（0．11％）；微灌則以銅仁最高、黔東南最低，分別為4．38％、0．08％。以上統計數據表明：小型農田水利建設由于工程狀態、使用對象不同以及產權歸屬不同，治理效果差異較大。工程的建設是一個系統和全面的行為，必須完善相關制度，加強管理。

2建設優勢分析

（1）近些年小型農田水利建設方案編制在貫徹落實《貴州省行業用水定額》（DB52／T725－2011）等地方標準以及國家、行業有關促進節水灌溉、提倡高效節水灌溉方面的規程規范情況總體較好。應加強節水灌溉方式適應性的評價工作，因地制宜的選擇符合農業實際情況的節水灌溉方式。（2）各地區投資受益不均衡現象尤其是省級以下配套資金不均衡現象尤為突出。地、縣級財政較好的地區資金匹配到位率高，而財政條件差的地區資金匹配無法保障。如：貴陽市財政條件相對較好，在總體投資收益不具優勢的情況下各方面指標可觀，但六盤水地區在總體資金受益、單位耕地面積投資等方面均劣勢突出，相應的節水灌溉指標、高效節水灌溉指標等方面明顯落后于其他地區。總體來講，投資效率較高，效果較為明顯。（3）近年來，國家對小型農田水利的高度重視，采取了較為有力的措施，把農田水利建設作為經濟結構戰略性調整的基礎工作來抓，提供了良好的優惠條件和政策環境，不斷加大專項資金扶持的力度，以及我國高速發展的社會經濟環境，農戶的重視程度也有所提高，積極主動參與等方面都為促進小型農田水利發展提供了有力的保障和良好的文化氛圍［2］。

3劣勢分析與對策

縱觀貴州近年來小型農田水利發展及今后一段時間面臨的形勢，仍存在諸多不足。（1）建設規劃前期調研工作不足，導致規劃方案決策定位缺失，規劃變動頻繁。今后應加強建設規劃工作的前期調研，緊密結合已有的各行業在不同時間尺度下的發展規劃編制小型農田水利建設方案，最大限度減少實施過程中的方案變動。建設方案編制市場混亂，導致方案水平參差不齊。為保證高質量開展規劃設計工作，降低設計方案的錯誤、變更等計劃外程序，建設主管部門宜進一步規范市場管理尤其是設計單位的資質管理［3］。（2）經濟發展導致農業的弱質性仍然較為明顯。一方面，目前，貴州農村中從事農業生產的勞動者女性和中老年居多、年齡偏大、受教育年限偏低、文盲比例偏高；另一方面，農戶家庭種植業純收入與務工純收入差距懸殊。單個勞動力的非農收入遠超過農戶整個家庭的種植業收入；最后，縣鄉政府和村委會增加農民收入的工作切入點均在努力提高農民的非農收入上。農業弱質性的凸顯，一定程度上弱化了基層政府和農民對小型農田水利建設積極性和主動性［4］。（3）針對地區小型農田水利發展不均衡現象，水利主管部門應在今后的資金投入方面向地方財政條件相對較差的地區傾斜。自然條件相對比較惡劣的地區，對小型農田水利建設需求較大，但其建設成本較高，中央財政應加大對該類地區的支持力度，使其均衡發展。全面確保農業增產、農民增收和糧食安全，實現農村長期穩定［5］。（4）各級水行政主管部門應加強基層管理人員、設計單位的繼續教育培訓，以強化在今后建設規劃、方案設計中的理念提升。搞好管理人員的業務培訓，不斷提高管理人員的業務水平。加強節水灌溉技術管理，提高節水灌溉效益［6］。

4建設與管理體制創新研究

小型農田水利工程主要指灌溉面積666．7hm2、除澇面積2000hm2、庫容10萬m3、渠道流量1m3／s以下的水利工程。具有輻射范圍較窄，規模小，建設成本較低，但回報率較高等特點，主要包括大中型灌區的田間工程與小型灌區、小型灌溉片、小型排澇工程、小型泵站和包括雨水集蓄利用在內的小型水源工程等都屬于其范疇［7］。按照美國經濟學家奧斯特羅姆夫婦的觀點，小型農田水利設施的物品分類如表3所示。由表3不難看出，小型農田水利具有兩個顯著的特征，一是產權的非排他性，即雖然是為特定范圍的農民服務，但其效益并不僅僅是增加特定農戶的收入，還同時承擔著提供社會公共產品和服務的功能，對國家的糧食安全和農村經濟社會的發展提供了重要的基礎保障，具有廣泛的社會公益性特征。二是效益享受的非競爭性，即“受益者的增加不會引起其他受益者所享受到的效益的減少”［8］。小型農田水利工程大多屬于純公共物品和準公共物品，政府應成為投資的主體。同時，在小型農田水利資金投入時，由于歷史“欠賬”太多，政府應加大投入，以政府為主導，投入渠道的多元化。一是增加財政投入，建立政府引導、民辦公助的投資機制。二是調動農民投入，增加其對農田水利建設的積極性［9］。三是建立鼓勵社會資金投入辦水利的激勵機制。完善現行的政府主導型、政府引導型、社會投入型、資產盤活型、農民自主型等5種資金投入方式。進一步明確產權，落實“明晰工程產權”政策，以農戶自愿為基礎，落實“自建、自有、自管和自用”的小型農田水利建設管理機制。根據工程性質不同，產權的歸屬主要為：國家所有或農村集體經濟組織集體；農村集體經濟組織、農民用水合作組織或農民專業合作組織集體；聯戶或單個農戶；投資人投資，歸投資人所有［10］。小型農田水利工程實行專業管理與群眾管理相結合的管理體制。圖3為小型農田水利工程治理路徑示意圖，可以看出小型農田水利工程的解決方式有市場化方式、收費（經營方式）、自組織方式、政府管理方式等；治理模式集中體現為：集權治理模式、合作治理模式、參與治理模式和私人治理模式；實現形式有：農戶拍賣（個體），承包、租賃、拍賣（集體）、股份制，農民用水戶協會（WUA）、村組織、股份合作制、合伙制，委托管理、直接管理等。小型農田水利建設與管理制度模式有以下幾種：①現有集體農田水利設施使用權的承包（租賃）、拍賣經營；②農戶獨資興建農田水利設施；③按照“誰投資，誰經營，誰受益”的原則引進業主興建農田水利設施；④股份制集資興建農田水利設施。綜上所述，小型農田水利工程建設管理，應采取多種治理模式并存，并根據其不同類別的物品（經濟）屬性、工程、社會文化狀況等方面綜合考慮，選擇相應的治理模式和多種實現方式有機組合，形成差異化與因地制宜的多模式并存的多元建設管理模式［11］。

5結語

根據近些年小型農田水利建設目標，分析貴州近些年小型農田水利發展情況，可有以下結論。（1）建立和完善小型農田水利設施建設、經營與管理的律法規體系，充分發揮政府的作用，建立健全小型農田水利設施的產權流轉制度和水利市場的監督機制，規范水利投資者（或經營者）的經營行為。從法律層面來支持、引導小型農田水利事業的良性發展。水行政主管部門亦對小型農田水利發展情況作定期總結評估，加強小型農田水利工程治理模式績效評價研究，合理安排財政資金投入。以便及時解決各方面不均衡現象，以便指導下一步工作的開展。（2）不斷強化中央和省級政府在小型農田水利建設中的資金扶持和引導作用，適當地方財政條件相對較差的地區傾斜，使其均衡發展。強化項目審批、設計與管理的相關制度，進一步規范市場管理尤其是設計單位的資質管理。增加小型農田水利建設成果的受益面。強化市場機制，合理選擇建設管理模式。切實完善“一事一議”制度，尊重農民意愿，合理引導農民籌資籌勞，讓其參與項目的整個過程。處理好土地使用權、承包權、土地流轉、土地租賃等方面的關系。完善農民投入小型農田水利設施機制，提高其能力和意愿。增加農戶種糧的收入。（3）政府應進一步引導非營利組織（NPO）、非政府組織（NGO）參與小型農田水利建設，優勢互補，使其健康和良性發展。同時應將政府引導方式與方法制度化。首先，我省小型農田水利項目空間分布較大、數量較多，政府管理全面管理工作難度很大，適當引導農民和社會其他組織，在明確產權、各方的權利和義務的基礎上，參與管理經營。其次，應完善培訓機制，提高相關技能，增強農戶對小型農田水利工程的管護意識。從管理方式、技術、資金等多方面入手，調動一切可以調動的力量，加強各方的協作力度，優化配置資源，完善我國小型農田水利的建設和管理。

作者：古今用王永濤單位：貴州智龍水利監理有限公司貴州省水利科學研究院