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【摘要】隨著我國城鎮化水平的不斷提高，城鎮發展對土地的需求也相應提升。與此同時，土地管理問題成為城鎮化水平進一步提升的阻礙，土地規劃和利用等方面的問題使得土地管理與城鎮化發展難以協調。面對城鎮化進程中的問題，需要從實際出發，說明現狀、確定原因，并根據現有問題，針對性提出解決措施，以促進城鎮化水平進一步發展，本文就此問題進行了分析。

【關鍵詞】城鎮化；土地管理；土地利用

目前，中國城鎮化水平綜合來看不到50%，根據國際經驗表明，至少還有20年的城鎮化之路要走。而城鎮化進程與土地的管理密不可分，在未來二十年快速發展之際，走可持續發展的道路成為必然，因此需要在目前的基礎上建立和完善土地管理方案。在這樣的過程中，必將會涉及各方利益的分配問題，如何有效協調各方利益主體關系，維持社會穩定、促進經濟平穩發展，需要對土地管理過程中的各種問題進行分析。

一、城鎮化進程中土地管理的現狀及問題

筆者在研究和調查過程中發現，我國在很長一段時間內采取不計土地資源消耗之后果，過度追求經濟的增長，從而導致了大量土地資源的粗放利用，即便十八大后，這種趨勢得到了有效遏制，但土地資源已經不堪原先經濟粗放發展之重。而當前，仍然存在很多土地管理方面的問題，將這些問題歸納總結，大致分為如下四個方面。

（一）法律法規體系不夠完善目前我國關于土地管理方面的法律法規除了2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》外，現行有效的行政法規和部門規章不多，在實踐中，往往存在著無法可依、法律操作性不強、行政部門職權劃分不清晰等諸多問題，而土地利用的規劃調整或修改程序、使用權過期的處理等都需要進一步明晰。

（二）城鎮建設占用耕地問題嚴重為了給城鎮化和工業化提供發展用地，對農用耕地的侵占不可不免。但是很多地區對耕地的管理不規范、不恰當，違背了基本農田保護規劃甚至土地利用總體規劃的要求，為了追求經濟的快速發展，大興房地產經濟，開發更多的項目，未批先建、亂占耕地，大量違法用地情況層出不窮，城鎮用地和農用地保護之間的矛盾日益加劇。本應貫徹的耕地使用“占補平衡”原則，往往是占用良田補上差地，僅僅是數量平衡，在這背后隱藏了嚴重的質量問題。再者，城鎮化帶動的工業化發展，也帶來的極大的環境問題，工廠排污對于耕地的污染程度加大，很大程度上加重了耕地不足的問題。

（三）建設規劃不合理筆者認為我國目前建設規劃的不合理性，主要體現在兩個方面。一方面是對土地資源的利用規劃不夠科學合理。城市結構的設計缺乏長遠眼光，只是針對當下的現狀來完成，并且有不少的城市結構設計僅僅是在某一個特定區域上努力，忽視其他地方的建設。另一方面體現在土地的使用率過低。據調查顯示，我國目前城鎮人口遠遠大于農村居住人口，但是城鎮居住人口與農村居民的土地占有率卻為3:7，這一現象，充分說明了農村土地占有率過高，而對于土地的利用率偏低，城鎮建設當中土地資源分配存在嚴重問題。

（四）土地集約利用效率低根據調查數據顯示，我國城市人口的人均用地面積為120㎡，而在東京這個數字是78㎡，到我國香港僅有37㎡。出現這樣大的差異是由于我國大陸城鎮化建設的土地管理方式仍舊為粗放型，土地利用技術水平低、布局分散，諸如基礎建設用地面積過大、經濟發開區面積過大的現象經常發生。因土地資源不能合理利用而產生的這些問題給城鎮化發展建設帶來巨大的負面影響。

二、城鎮化進程中土地管理問題的解決途徑

（一）加強土地管理的制度支撐筆者認為，在土地管理方面，應著力加強其制度層面的支撐。一是要建立和完善相關的法律制度，為城鎮化過程中出現的問題設立新法，避免無法可依的局面。二是要落實相應的行政制度，既要簡政放權，也要權責分明，合理劃歸各部門的權責范圍，避免有問題無部門管理、有部門管理問題分工不明。三是要出臺配套政策，為土地的利用指明方向，諸如土地流轉的市場規定、土地征收的益損對象和利益分配。對舊有宅基地退耕、承包經營耕地的征收后的補償加以明細化和具體化。

（二）發揮農村土地集體所有權功能在城鎮化進程中，往往涉及出賣和征收農村土地的問題，由于權責不清，導致農村土地的利用效率不高。針對這一情況，應充分發揮農村土地集體所有權作用，將因農村人口大量涌入城市后的閑置耕地通過土地流轉的形式重新利用起來。同時，由于農村人口遷移和新房建造，致使舊有宅基地空置，應通過集體的形式重新征收，退宅還耕、還林，彌補因為城市建設占用的耕地。

（三）合理規劃城鎮用地在城鎮化的過程中，城鎮規劃既要著眼于整體的宏觀布局，也要立足于城市內部空間的區域治理；既要結合既存舊城區的布局結構，也要為將來城市的進一步發展留有空間。統籌兼顧中心城區改造和新城區建設，將舊城區不合理的區域移除和遷移，舊地蓋新樓，為城鎮發展從內部騰出空間；同時，不應片面強調城鎮設施的片面寬闊，道路過寬、廣場過大，致使城市的等級與配置不匹配，未能將城鎮化的效用最大化，使得土地的城鎮化遠遠超過人口的城鎮化。應充分結合城鎮特點，發展當地特有產業，依產業建新城，對大中小城鎮進行合理分工，促進城市功能協調與互補。

（四）提高土地利用集約化我國人口的龐大基數和地區分布的不均衡，致使在城鎮化過程中以擴大城市土地利用面積為主的城鎮化在我國難以實行。要解決城鎮化過程中的土地管理矛盾，必然要創新城鎮化的發展模式以提高土地利用的集約化水平。新城鎮化模式應當以中小型城鎮為主要目標，加快中小型城鎮的人口城鎮化進程，推進新農村建設，發展中小型的城市以緩解大型城市人口壓力。此外，要加強城鎮基礎設施建設，統一規劃、合理布局，促進人口的城市化，改變農村土地分散、細碎的局面，統一利用提高集約化水平。

三、結語

在城鎮化方面，我國還有很長的一段路要走，如何應對城鎮化過程中的土地管理問題，是城鎮化進程中需要解決的重點問題。要解決這一問題，需要同時關注城鎮和農村兩個方面，統籌城鄉、平衡區域。為解決城鎮化進程中的土地管理問題，要明確土地集體權，保證土地的合理規劃，提高土地的利用效率，加強制度支撐。

【參考文獻】

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[3]肖金成,汪陽紅,陳龍桂,黃征學.工業化、城鎮化過程中土地的管理與使用[J].宏觀經濟研究,2006(04):7-13+19.

作者：唐永福 單位：四川省廣元市劍閣縣武連國土資源管理所