本站小編為你精心準備了跨行政區治理體系構建探討參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

《創新雜志》2016年第5期

摘要：

中國的區域經濟發展模式表現為從普遍各自為政的“行政區域經濟”向城郊一體的“大都市區經濟”，再走向突破城際省際邊界的“跨界區域經濟”的基本演變過程?？鐓^域經濟共同體具有地理空間的相鄰性和跨界性、經濟互補共享與社會融合性、城市政府的高地理密度性和共同責任性?？鐓^域經濟共同體建設面臨多重體制障礙，建議積極構建多級政府、社會、市場、民眾等多元參與的“跨行政區多層—多要素—共同治理”體系，并配套相關政策，包括制定《國家政府間關系法》，改革創新地方官員以經濟增長為中心的政績考核體系，改革錦標賽式的官員晉升制度，設立公平、公正的跨行政區利益司法調解機制。

關鍵詞：

區域經濟共同體；行政區經濟；跨行政區治理體系伴隨著市場經濟轉型和城市化發展，中國區域經濟表現出從普遍各自為政的“行政區域經濟”向城郊一體的“都市區經濟”，再走向突破城際省際邊界的“跨區域經濟”的基本脈絡。隨著國家區域發展戰略的實施，在中國大地上形成了很多個跨市級或跨省級的“區域經濟共同體”，發揮著帶動全國經濟增長的重要作用。而破解受制于行政區劃分割的體制機制障礙，構建一套縱橫向互動合作的跨行政區治理新體系，直接關系著區域共同利益的最大化。本文從中國區域經濟發展類型的演變入手，對中國特殊時期形成的區域經濟共同體做出了嘗試性界定和分析，并從政治、政策、權力等視角出發，分析了當前面臨的主要體制障礙及其主要原因。最后，結合政治學、公共政策學、跨界管理學、文化學等跨學科視角出發，試圖構建一套包括中央與地方、地方與地方在內的跨行政區治理體系。

一、中國行政區域經濟—都市區經濟—跨區域經濟的發展演變邏輯

自鄧小平提出“兩個大局”的戰略思想后，中國的區域經濟從最早的全國一盤棋或公平發展，走向改革開放以后的非均衡發展（東部地區率先發展），再到新世紀以來國家實施西部大開發戰略，效率與公平兼顧的非均衡協調發展戰略成為當今區域發展的重要戰略選擇。但在這一戰略演變過程中，從政府與市場關系、政府與政府間關系的角度來看，中國的區域經濟發展模式從普遍各自為政的“行政區域經濟”向城郊一體的“大都市區經濟”，再走向突破城際省際邊界的“跨界區域經濟”的基本演變過程，其過程與特征見圖1。［1］從大趨勢來分析，伴隨著近年來我國相繼對京津冀、長三角、珠三角三大都市圈采取的深化改革與全面推動（2014年中央把京津冀地區協同發展作為重要國家戰略，成立了京津冀協同發展領導小組，在政治、經濟、社會各界互動交流頻密，協同發展工作逐步駛入“快車道”），以及全國性戰略區域規劃（目前有11個國家戰略區域規劃，包括廣西北部灣經濟區、珠江三角洲地區、江蘇沿海地區、關中—天水經濟區、遼寧沿海經濟帶、中國圖們江區域、黃河三角洲高效生態經濟區、鄱陽湖生態經濟區、皖江城市帶承接產業轉移示范區、長江三角洲地區、山東半島藍色經濟區）和國家新區的不斷推出（僅2014年，國家設立了陜西西咸新區、貴州貴安新區、青島西海岸新區、大連金普新區、天府新區5個，目前總共設立有11個國家新區），區域經濟發展呈現以上海、北京、廣州、深圳等大都市為核心的“大都市區經濟”方興未艾，突破行政區劃剛性約束，謀求跨市、跨省合作的跨界區域經濟共同體日漸增長的基本態勢。國家或次區域經濟的城市化、跨界化、融合化發展，倒逼傳統的政府管理模式走向區域共同治理新格局。

二、跨區域經濟共同體特征及其面臨的體制障礙

（一）跨區域經濟共同體特征

區域經濟共同體，是一個比較熟悉的概念，更多是指國際區域經濟關系方面的含義，如東北亞經濟共同體［2］、歐洲經濟共同體、西非經濟共同體、東盟經濟共同體等，意指在相鄰地區內的不同國家之間，通過協議的形式，構筑的跨國界多邊合作體系，旨在實現關稅一體化、市場一體化。根據現有文獻研究發現，國內對這一問題的研究成果比較少。到底什么樣的區域才稱為區域經濟共同體，尚沒有統一的界定。潘悅學者指出，區域經濟共同體是建立在平等互利背景下的誘制性制度變遷。［3］本文研究的跨區域經濟共同體，不是一個國際層面的區域經濟共同體概念，而是針對中國市場經濟轉型過程中，隨著城市區域化和區域城市化發展而出現的國內次區域單元，是一個富有具有中國特色的區域單元。這也就決定了，共同體成員之間沒有國界一樣的封閉管制措施，沒有關稅這一顯著的經濟壁壘，與國際層面的區域經濟共同體相比，本文所說的跨區域經濟共同體更具開放性。具體而言，本文所指的跨區域經濟共同體具有如下幾個特征：

1.地理空間的相鄰性和跨界性

一般而言，經濟共同體的范圍可大可小，大到國際層面，小到一個國家的鄉鎮級別，籠統地說，全國34個一級政區也是一個經濟共同體，但為了更具指向性和政策方案的可行性，本文所指的跨區域經濟共同體，是一個在地理空間上相鄰的不同地區組成的功能性單元，大約圍繞中心城市300~500公里的范圍，同處于一個經濟輻射區域內。這一區域有可能是跨多個省級行政區界限的區域，如長三角、京津冀、珠三角等跨省都市圈地區，以及天水—關中經濟區、淮海經濟區等，也有可能不跨省、而跨市的區域，如江蘇省的蘇南地區甚至蘇中與蘇南城市之間、福建的廈漳泉地區等?？傊乩硐噜彛缭讲煌墑e行政區劃界限的功能地域，是跨區域經濟共同體的首要特征。

2.經濟互補共享與社會融合性

經濟相關程度，是反應跨區域經濟共同體的核心指標和內涵所在。一個真正的跨區域經濟共同體，雖然各成員之間在形式上分屬不同政治單元或受不同政府的管轄，有各自的個體利益，但從區域利益或國家利益的角度看，更重要的從經濟外部性和范圍經濟來說，這一地區各成員之間是一個“經濟互補、一榮俱榮、一損俱損、利益共享、風險共擔”的緊密整體，誰也離不開誰，誰也無法替代誰，都是“被需要”的要員。同時，基礎設施互聯互通，社會流動頻繁，在經濟、社會、文化、社會組織等方面呈現高度的跨地域社會融合趨勢。

3.城市政府的高地理密度性和共同責任性

地理密度也就是在一定地域范圍內的政府數量。以往的研究告訴我們，像美國的大都市區，數量眾多、碎片化的政府單元，在經濟融合發展時期，限制了大都市區經濟的一體化發展，因此減少數量、組建新的大都市區政府，往往成為改革者的選擇之一。但不可否認的是，在一個區域內，政府單元數量的多少，決定著合作機會可能性的大小。研究表明，一個區域經濟共同體內，政府數量的增加使政府間合作存在更多的機會，大量的地方政府表明有大量的潛在服務供給者。［4］從這個意義上說，一個跨區域經濟共同體，不可能是一個無限制、統一的區劃合并單元，至少是一個包括各類政府（以城市政府為主）的政府地理密集區域。這些政府將成為跨行政區治理的多元主體之一。更重要的是，真正的跨區域經濟共同體，需要每個成員城市政府，除了關心自己轄區的經濟和社會利益外，更要對整個區域的發展負責。

（二）跨區域經濟共同體建設面臨的體制障礙

根據上述跨區域經濟共同體的特征來看，國內有很多地區可以稱得上是跨界區域經濟共同體，如范圍較大的東北地區、中部地區、珠江三角洲、長江三角洲、京津冀地區等。近幾年來，在國家和地方政府的共同努力下，也開創了一些富有特色的跨區域管理體制，如長三角地區的城市經濟協調會、京津冀協同發展領導小組等，在某種程度上，推動了區域之間的互動與發展。但從經濟共同體“經濟風險共擔、經濟利益共享”的要求看，國內這些典型的跨省經濟區域，仍存在利益的爭奪和風險轉移或轉嫁的情況，例如在社會聯系已經很發達的長三角、京津冀等跨省大都市圈范圍內，還無法實現城市交通卡的完全互通互用，更無法實現電信通訊的同城化，以及社會保障的跨省無縫隙轉接等，尤其是近年頻頻出現的京津冀和長三角地區的嚴重霧霾天氣，更考量著不同政區單元之間環境的跨界治理能力和水平。盡管國內外學術界對跨區域經濟同共體內部各成員之間的集體行動困境已經做出過非常完善的理論分析，包括集體行動、囚徒困境、區域主義等理論［5-7］，這些理論對中國跨界區域發展具有重要啟示。從中國國情看，我國跨區域經濟共同體建設中，各方之間“口頭熱、行動冷”實際上已成為一種常態，這主要是因為存在以下三方面的制度瓶頸：

第一，行政區劃固有的權力空間屬性，造成了“想象”的行政邊界，在促進有序性的同時，對跨區域范圍內本身連續的有機生態系統形成了阻隔態勢。行政區是一個旨在實現國家統治的政治邊界，更是一個權力邊界和法律邊界，人為劃分的主要目的在于實現管理更加有序。但不可避免的是，只要權力邊界存在，就無法避免權力邊界與跨區域范圍內大氣、河流、草原、森林等生態邊界之間的不耦合現象。在各自為政的行政管理體系下，勢必會造成空氣污染、河流污染、生態退化等區域性問題，實際上，這也是一個人類社會面臨的全球治理性問題。從這個意義上來說，如果想要通過管理創新來解決空氣污染、河流污染、生態退化等跨區域問題的話，一定需要從生態單元出發，實行一元化的管理，否則在各自為政的管理下，永遠無法從根本上解決這些有機性跨界問題。

第二，在經濟型政府和中國地方官員“晉升錦標賽治理模式”下，非合作傾向、地方保護、重復建設成為地方政府的理性選擇，本地化考核和單線撥款方式，更無法實現跨區域共同體的利益共享和風險共擔。對此，周黎安教授進行過系統而深入的研究，認為地方官員“晉升錦標賽”這一獨特的治理模式，既是創造中國經濟增長奇跡的一個內在動力，也是造成跨區域經濟諸多問題的原因所在。［8］實際上，更重要的原因在于，在對地方官員的績效考核過程中，所有考核的因素都來自本轄區范圍的要素，并不參考跨越行政轄區范圍以外或鄰近轄區的任何要素，即沒有隸屬關系的鄰近政區之間官員考核晉升沒有任何的相互影響或相互制約關系，因此，作為一個地方政府官員，千方百計促使自己轄區利益最大化，成為必然選擇。還有一點，在我國現有的財政經費劃撥方式，是一對多的關系，即一個中央政府對多個省市自治區，然后沿著省—地—縣這一條線上下來往。這種經費劃撥機制本身，關注的是省區經濟利益，缺乏對跨界區域共同利益的考慮，一些跨區域的重大公共設施或公共服務，要么缺乏應有的經費投入，要么出現重復建設。還比如，在當前司法、環保等領域實行“以塊為主”的管理體制下，當地的地方法院院長、環保局長無法擺脫當地地方政府的干涉，自然也就逃不出“地方保護”的怪圈。

第三，中央體制安排本身存在利益部門化抑或相互競爭的態勢，直接造就了地方層面區域之間的利益競爭與分割，或阻礙了跨區域一體化發展的進程。舉一個最簡單的例子就可以說明這一點。例如在京津冀地區的一卡通難以實現互聯互通，除了技術上存在一定的難題以外（技術上問題總是比較好解決），重要的還在于體制瓶頸，這主要是由于中央部委中存在“交通卡多頭管理”的問題，正如有報道所稱：“雖然京津冀一卡通互聯互通由交通部門主導，但住建部也掌握著一個‘全國城市一卡通互聯互通’大平臺”。［9］截至目前，交通部和住建部兩家中央部門，還在各自各自的技術規范和標準，并制定各自發展規劃，如2014年4月交通部宣布，預計2016年底前初步實現全國大中型城市公交一卡通的跨市域、跨交通方式使用；到2020年基本實現全國范圍內跨市域的公共交通一卡通互聯互通，全國聯網。2014年6月起，由住建部頒布的《城鎮建設智能卡系統工程技術規范》工程建設國家標準也已正式實施.截至2014年10月，已有50個城市加入住建部的“全國城市一卡通互聯互通”大平臺，全國發行互聯互通卡達1.2億張。據悉，全國累計已有460多個城市建立了不同規模的IC卡應用系統，其中按照住房和城鄉建設部行業標準統一進行項目建設的城市有180多個。［10］類似這樣，源于中央層面的部門利益交叉和政策打架，自然導致地方層面無法實現一體化，相反會成為一體化的障礙。

三、建構打造區域經濟共同體的跨行政區治理新體系

對處于深度轉型進程中的中國跨界區域經濟共同體建設，實際上是一項系統而復雜的政治體制、行政管理體制、區域政治體制改革創新。在既有行政區劃、行政體制、財稅體制、人事制度等體制下，由于受到某些制度性瓶頸因素的制約，在缺乏法律強制力約束下的所謂地方間合作，往往并不能有效地解決現實中遇到的跨行政區難題。甚至有時候，這種主要借助國家領導核心的倡導和關注，依靠行政手段強行推動跨區域經濟共同體建設的做法，并不一定獲得持續化、制度化、高效化的發展。因此。筆者以為，對我國諸多跨區域經濟共同體建設，除了強調市場的力量外，更需要政府積極有為，借鑒西方發達國家跨界治理的有益經驗［11］，創建具有中國特色、切實能夠解決體制分割困境的一些方法和措施。

（一）跨行政區治理的方案與思路

根據我國跨區域經濟發展的現實格局和需要，建議積極構建多級政府、社會、市場、民眾等多元參與的“跨行政區多層—多要素—共同治理”體系。其主要方案如下：

1.構建多層治理體系

中央層面：設立中央級的跨界治理實體性機構或部際聯席會議制度。根據上述分析表明，當前在京津冀、長三角等跨區域經濟共同體建設中，一些要素難以實現一體化，背后的原因在于中央層面存在的部門利益分割。這就要求我們在構建跨區域經濟共同體的治理框架時，首要步驟應該從中央層面做起。對此，有兩種改革思路：一種是在中央層面設立一個專門處理全國跨區域協調問題的專門獨立性機構，作為跨行政區治理體系的中央政府力量，統一處理各種跨行政區劃發展規劃與相關問題。對此，國內已經有大量學者提出過相同的觀點和主張。另一種改革方案是在現有體制下，率先理順中央各部委之間的職能關系，建立健全部際聯席會議制度，及時協調不同部門之間的利益爭奪問題，為地方層面真正實現跨區域經濟共同一體化發展創造條件，而不是因中央部委利益部門化而給地方政府制造一體化發展的障礙?？鐓^域層面：對跨省的跨區域經濟共同體，諸如京津冀、長三角、泛珠三角、徐州都市圈等跨省區域，需要建立高于省級、低于中央的一種跨區域協調機構或大都市區規劃組織。諸如某政府協調會、某聯合治理委員會等。實際上，對此學者們已經有很多討論。但問題的關鍵是，要想讓這些機構真正發揮橫向的協調作用，唯一的途徑就是依法成立并賦予這種跨省機構一定的權力、經費（中央和地方政府分比例投入）和職責，讓其真正代表跨區域經濟共同體利益而采取公平的行動，并不是為了維護某一個中心城市或省區的利益。應該通過法律規范和制度創新，讓這一跨省機構在兩個方面切實發揮應有的作用。一方面，應該做出規定：跨區域經濟同共體范圍內的每個省、自治區、直轄市（包括共同體成員城市），在向中央申報重大開發項目和重大基礎設施建設的時候，必須通過跨省協調機構才能申報，借此推動跨區域機構的制度化發展、權威性生存。另一方面，讓其擁有共同體內部區域性重大基礎設施和重大項目的規劃權和資金分配權，避免重復建設與惡性競爭。

2.構建多要素跨界治理體系

關于多要素跨行政區治理，主要分兩種情況，一種是針對跨區域共同體的自然性問題治理，如大氣污染、水資源污染、土壤污染等現象，重點要從體制上進行創新，借鑒美國特別區的有益經驗，我們可以嘗試性地設置中國特色的“特別區”政府，實行跨區域單一功能治理。舉例說明，如針對京津冀地區嚴重的空氣污染，可以從現有的各級地方環保局中剝離大氣污染防治的相關職能，以三省市全部行政區劃為范圍，重新設置跨區域的“京津冀大氣質量控制區”，設置橫跨于三省市的“京津冀大氣質量控制區政府”，全面負責整個區域大氣污染防治的調查、標準、檢測、、執法等一體化職能，從根本上克服大氣污染防治中的區際矛盾和利益阻隔。具體而言，這一特區政府設在北京，在北京、河北和天津設置派出機構，三地派出機構工作人員的工資和人事制度，隸屬于中央，與地方政府無關，實行完全一體化管理。當然也可以選擇三省市緊密相連的中心城市區域范圍，先試點，然后再推廣。類似“大氣質量區”，等條件成熟的時候，設置“水區”“港區”“公園區”“濕地生態區”等特殊功能區。另一種是，針對跨區域的人為性問題治理，如社會保障、職業認定、勞動力市場等公共服務和法規方面，重在通過縮小相互之間差距的基礎上，各成員相關職能部門之間應該簽訂有效的合作協議，實行統一標準、統一待遇、統一服務，從而根除跨行政區之間的矛盾和不公。

3.構建多元參與共同治理體系

所謂多元共同治理，就是指在跨行政區治理體系的建構中，除了全面發揮并理順中央與地方、地方與地方政府之間關系的同時，在處理跨區域公共事務的過程中，要充分發揮市場、社會組織的作用和力量，為廣大的公眾參與區域公共事務搭建平臺和渠道，如成立跨區域行業協會、跨界服務的大型社會組織、組建區域發展論壇等形式，廣泛聽取民眾的意見或建議，形成政府與社會、政府與市場之間的合作伙伴關系，整合并發揮政府、市場、社會的三股力量，創建兼容并蓄、海納百川的智力資源和治理智慧。

（二）相關配套政策保障

為了有效推動以上跨行政區治理體系的有效運轉，需要采取相關配套政策，主要包括如下幾個方面：首先，制訂《國家政府間關系法》，依法明確中央政府與地方政府、地方政府與地方政府之間的權責關系。特別是要對跨區域公共設施或公共服務的供給中，要明確中央和地方在區域性和地方性公共服務設施的生產運營中的財權、事權與責任，以及地方政府之間相互必須遵守的規則和跨界合作義務，通過制度化的方式，提高政府之間關系的常態性、有序性與和諧化。配合這一法制的出臺，還應該配合出臺《中國行政區劃法》，對“特區政府”的嘗試，提供法律上的依據和支持。其次，改革創新地方官員以經濟增長為中心的政績考核體系，改革競標賽式的官員晉升制度。打破唯GDP的傳統考核方式，更多關注民生民意、生態環境、公共服務、跨界合作等內容，讓地方政府官員本著真正“造福一方（共同體）”的理念出發，打破“一畝三分地”的狹隘意識，按照經濟規律和區域規律，實施全方位的互動、合作式工作，實現共同建設、共同治理、共同分享、共同進步的目的。再次，設立公平、公正的跨行政區利益司法調解機制。在行政區劃尚存、各自為政的行政體制不做根本變革的情況下，盡管采取措施開展經濟共同體建設，但跨界區域內部的不同利益主體之間，包括政府之間、企業之間等，發生利益沖突和矛盾，是不可避免的，如果出現矛盾，需要司法做出公平的解決。但現行體制下，受地方政府對地方司法的干預，地方法院很難完成跨區域問題的獨立、客觀、公平地處理。因此，建設跨區域經濟共同體最大的保障應該就是提供跨行政區司法保障，即設立跨行政區的法院。這一點已經在我國開始了新的嘗試，期盼這種法院在我國跨區域經濟共同體建設中發揮應有的功能和作用。

參考文獻：

［1］陶希東.轉型期中國跨省市都市圈區域治理:以“行政區經濟”為視角［M］.上海：上海社科院出版社，2007.

［2］金柏松.創建東亞區域經濟共同體構想［J］.日本研究，2009（4）：14-18.

［3］潘悅.國家、區域經濟共同體與世界經濟一體化［J］.學術研究，1996（9）：30-32.

［4］理查德•C.菲沃克.大都市治理：沖突、競爭與合作［M］.許源源，江勝珍，譯.重慶：重慶大學出版社，2012：48.

［6］邁爾克•麥金尼斯，多中心體制與地方公共經濟［M］.毛壽龍，譯.上海：上海三聯書店.2000.

［8］周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究［J］.經濟研究，2007（7）.

［9］劉珜，侯夢茹.京津冀一卡通“堵”在哪兒？［N］.北京青年報，2014-11-29（A06）.

［10］蔣夢惟.京津冀一卡通如何不卡：技術標準、結算模式亟待破題［N］.北京商報，2014-12-8.

［11］陶希東.全球城市區域跨界治理模式與經驗［M］.南京：東南大學出版社.2014.

作者:陶希東 單位:上海社會科學院社會學研究所