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《改革與戰略雜志》2014年第十二期

一、中國人口規模結構存在的問題

中國人口存在的第一個問題是人口出生率急劇下降。2010年人口普查資料顯示中國人口為13.3億人，總和生育率（指婦女一生平均生育子女數）為1.18，較2000年人口普查資料顯示的數據略有減少，當時全國平均總和生育率為1.22。2000年的總和生育率1.22雖然可能低估了生育率，但是從2010年人口普查對照情況分析，2000年統計的0~9歲人口為159131千人，這一年齡段人口生存到2010年即為10~19歲人口，2010年統計數據為174797千人，較2000年數據上升了9.84%，所以2000年人口普查得出的總和生育率可能僅低估10%左右，實際總和生育率可能也僅有1.4左右。以此類推2010年人口普查情況，假設人口漏報規模與2000年相當，2010年實際總和生育率可能也僅在1.4左右。因此，從中國人口出生率來說，目前中國已進入低生育率階段，總和生育率在1.4左右。日本是典型的低生育率和老齡化國家，總和生育率近年來維持在1.2左右，將中國人口與日本進行對比是有意義的。

2010年中國人口約為日本（限于數據可得性，日本為2009年數據）的10.45倍。由于日本是發達國家，而且自從20世紀70年代以后生育率就不斷走低，中國是發展中國家，生育率雖然面臨生育政策制約，但仍應當高于日本。所以我們預期中國年輕人口除以日本同一年齡人口的比率應當高于總人口對日本的倍數。從表-2我們發現0~29歲中國人口是日本的14.65倍，0~29歲中國女性人口是日本的14.38倍。不過這一倍率在組內隨著年齡分組的下降在不斷降低，其中15~24歲年齡組則大大高于日本的原因是1986—1995年間人口增長不平衡和生育政策調整帶來的。而0～14歲中國人口和女性人口相對日本的比率分別為13倍和12.24倍，僅略高于中國人口對日本的比重。我們將中國數據與同為發展中國家的印度相比。2010年中國人口為印度的1.1倍。僅僅在20多年前，中國出生人口與印度相當。但是現在中國人口出生率急劇下降，24歲以下年齡段中國人口全面低于印度，特別是5~14歲中國人口只有印度的55%左右，這意味著若干年后中國的人口規模將只有印度的一半左右，也顯示出中國人口出生率下降過快。其實與人口數量相比，人口結構更重要。我們可以從圖-1看出，印度各年齡段人口波動較為平滑，例如印度人口從10~14歲到0~4歲的下降是比較緩慢的下降。而中國人口結構就相當不合理，很不勻稱，由于人口出生率急劇下降，從1.2億的20~24歲人口迅速下降到0~4歲0.75億，這種大幅度波動帶來的人口結構不勻稱會對未來的人口老齡化社會帶來嚴重的挑戰。如以2010年人口簡單遞推20年計算，2040年印度65歲以上人口占20～64歲人口的比例為15.8%，而中國為29.9%。總體上我們可以得出結論，中國人口存在的問題首先是過去數十年生育率急劇下降帶來的新生兒數量不足。特別是中國0~14歲人口占總人口比重大幅度下降，生育率接近世界聞名的少子老齡化國家日本。同時生育率急劇下降也會造成人口結構不合理，造成嚴重的老齡化問題。值得注意的是，中國仍然是發展中國家，未富先老是前所未有的挑戰。與生育率較低的日本相比，日本很長時間以來就認識到了低生育的現狀并在實施鼓勵生育的政策，雖然并不見效。而中國盡管生育率非常低，但令人遺憾的是，整個社會并未認識到人口問題的緊迫性，低生育率已構成中國未來發展的戰略危機。

二、生育政策調整可能帶來的生育率提升分析

生育政策調整是個敏感話題，由于我國推行的是漸進式增量改革，因此政策調整一般需要有試點經驗做支撐。現行計劃生育政策在全國并非一致，國內部分地區進行過生育政策調整，這些政策生育率不同的地區實際生育率與對照地區的異同為政策調整提供了實證依據。總體上看，政策生育率較高地區的實踐有助于打消生育政策放松會引進人口暴增的顧慮。20世紀80年代，國家計生委在河北承德、山西翼城、甘肅酒泉等地實行農村地區二胎政策，試點地區農民在滿足一定的時間間隔前提下可以生育二胎，這些試點證明了政策生育率提高并未帶來高出生率。以承德為例，承德市位于河北，2000年戶籍人口為354萬人，農業人口占81%，從1984年開始實行農村居民二胎政策，政策生育率與周邊地區相比約高28%。通常可能認為政策放松，生育率會相應提高，但事實證明多年實行的二孩政策并未帶來高出生率。2000年人口普查數據顯示河北省15~50歲婦女平均活產子女數1.29，承德為1.32，僅略高于河北省平均水平。

山西省臨汾市翼城縣20世紀80年代也實行農村二胎政策，翼城縣2000年非農業人口比重17.46%，低于臨汾市的19.62%和山西省的25.63%，這意味著翼城縣政策生育率比山西省平均水平高30%。我們同樣發現高政策生育率并未帶來高生育率，2000年翼城縣15~50歲婦女平均活產子女數1.47，臨汾市這一數據為1.6，山西省為1.49，翼城縣生育率甚至低于同類地區。2000年后進行的試點較少，湖北省長陽縣提供了為數不多的放松計生政策案例。長陽縣2005年通過新的人口與計劃生育條例，規定“夫妻雙方或者一方屬農村村民，夫妻雙方均為獨生子女，夫妻雙方或者一方是少數民族”等情況均可以再生育。長陽縣土家族占人口比重50%，農業人口比重2000年為87%，2011年為84%，實行新的人口與計劃生育條件意味著全縣大部分人均可以生育二孩，意味著政策生育率從1.5提高到近2。根據2012年統計公報數據，長陽縣總人口為406384人，其中農業人口340227人，2012年全年出生人口僅4283人，人口增長率僅為10.54‰，而湖北省2012年人口出生率為11‰，放松計生政策后，長陽縣的人口出生率也未如預期大幅度上升。人口政策試點大部分是在農村，城市很少有人口政策試點，2009年吉林延邊州進行了城市二胎試點，出臺了《延邊朝鮮族自治州人口與計劃生育若干規定（試行）》，規定戶口在延邊州的公民，除執行《吉林省人口與計劃生育條例》規定的再生育政策外：夫妻一方為獨生子女或為少數民族，只有一個子女的；夫妻雙方均為少數民族（全國人口一千萬以下的民族）農業戶口有兩個子女的，均可以再生育。這一政策也是全國范圍內城市單獨二胎政策的重大突破，延邊州城市人口占2/3，朝鮮族占1/3以上，因此政策生育率有了較大提高。不過政策出臺后延邊州的生育率也沒有大幅度提高：2013—2010年人口出生率分別為7.9‰、7.1‰、7.05‰和7.05‰。政策出臺前的2009年和2008年人口出生率分別為7.10‰和7.44‰。回顧國內已有的生育政策調整試點，我們發現無論北方還是南方，無論漢族還是少數民族，無論是2000年前還是2000年后，放松生育政策帶來的政策生育率的上升并未帶來實際生育率顯著上升。這其中根本的原因在于決定生育率的主要因素是人類發展指數，包括經濟社會文化發展水平，隨著中國經濟社會的迅速發展，公民生育觀念也迅速轉變，生育意愿不斷降低。而且生育率的下降具有不可逆性，例如發達國家鼓勵生育的政策奏效甚微，因此生育率一旦降低就會形成慣性，除政策放松帶來的補償性生育外很難顯著提高生育率。

三、中國人口政策調整目標

必須明確的是，人口不是負擔而是財富。中國人口眾多是歷史形成的，我們必須承認這個現實并認識到這是先輩留給我們的寶貴財富。長期的低生育率會導致人口結構失衡引起老齡化，最終引起人口劇減危害人口安全。因此結構問題比數量問題更為可怕，必須采取措施推動現有人口可持續發展。在當前背景下，調整計劃生育政策合乎政策、順乎民意，早調整早主動，應該站在為子孫后代負責的立場上推進政策調整。人口政策調整必須有頂層設計，2007年公布的《國家人口發展戰略研究報告》指出全國總和生育率在未來30年應保持在1.8左右，過高或過低都不利于人口與經濟社會的協調發展。1.8的總和生育率意味著人口在相當長的時間內保持緩慢上升進而緩慢下降。即中國未來的人口會較長時期穩定在13.5億左右，按照目前的預期壽命，年均出生人口應該穩定在1800萬以維持平衡，而目前年均出生人口僅在1500萬左右，未來還會不斷下降，因此調控空間較大。表-4是按照最簡單的方法對未來出生人口進行了預測，按照未來30年出生人口主要是由現在30歲以下女性人口孕育的實際。表-4分別按照1.8和2.1的不同總和生育率預測了中國未來30年出生人口情況。由于出生性別比失衡，按照1.8的總和生育率，未來25年年均出生人口1578萬，中國人口結構仍不平衡，會大幅度下降，不能實現既定目標。按照2.1的總和生育率年均出生人口1841萬，恰可實現人口政策目標。

四、中國人口政策調整路徑及政策建議

從表-4可以看到，由于此前出生性別比失衡，要維持相對均衡的人口再生產規模，中國未來30年需要達到2.1的生育率。考慮到不孕不育率的上升，有生育能力的人群實際總和生育率應該維持在2.3，而目前的生育率只有1.4左右，這意味著未來數十年生育率要保持在高于現行生育率60%的水平。在目前中國居民平均只愿意生育1.7個孩子的意愿生育率背景下，未來數十年平均2.3的生育率顯然是很難實現的任務。根據2010年人口普查數據，15~29歲女性人口較鄰近年齡段多，這部分人口將是未來15年生育的主力，樂觀估計放松生育政策后生育率提高到意愿生育率1.7左右。因此要實現人口目標只能依靠其他年齡段因生育政策放松而進行的補償性生育率。但在2021年之后的10年，由于此前25年出生人口數量較少，同時出生性別比嚴重失衡，即使育齡期婦女總和生育率達到2.1，年均出生人口也只有1400萬左右，中國人口將進入負增長時期。因此要實現國家人口發展戰略的既定目標，調整政策的基本路徑是從現在起放松生育控制，將有生育能力的人群總和生育率提高到2.1，實現既定人口戰略，從2021年開始實施鼓勵生育政策。

（一）生育政策調整的實施未來10年將是決定中國人口命運的關鍵，鑒于目前多數省區市已放開單獨二孩政策，但是我們并沒有看到生育率如預期的那樣迅速攀升。因此在對單獨二孩子政策進行效力評估的基礎上，建立接下來迅速放開所有夫婦都可以生二胎的政策。這樣在未來十年會出現補償生育帶來的嬰兒潮，這波嬰兒潮將能在一定程度上彌補2021年后的生育率急劇下降產生的缺口。目前生育政策調整的法定權限在省級層面，中華人民共和國人口與計劃生育法明確規定“國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定”。因此，未來人口政策調整將是經中央政府批準，各省市自治區結合實際調整。

（二）加強人口問題的前瞻性研究十年樹木，百年樹人，人口問題具有周期長的特點。現階段的人口結構問題可能會在十年以后才對經濟社會產生影響，而到彼時，面對存在的問題在短期內卻根本沒有解決的途徑。因此，在人口結構問題上必須未雨綢繆，做好前瞻性研究，準確把握未來數十年人口數量結構特征和公民生育意愿，進而為教育和醫療衛生資源的合理配置等公共政策提供科學依據。

（三）做好人口領域公共服務根據生育率下降不可逆的國際經驗，今后即使調整政策，人口數量和結構也很難得到優化。在結構失衡的條件下提高人口素質顯得尤為迫切，最根本的是加大財政投入，中央財政應加大對地方教育衛生等基礎設施的轉移支付力度。普遍提高孕期檢查費用補助標準，給予無法參加生育保險的家庭普惠型的基礎生育津貼，擴大幼兒免疫接種范圍標準，將幼兒園教育納入義務教育范圍，為未成年人提供免費的基礎醫療保險。

作者：鄭基超嚴雷劉晴單位：安徽省社會科學院經濟研究所江蘇科技大學合肥工業大學