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《黑龍江社會科學雜志》2014年第三期

一、中國公務員廉潔年金制度的實施價值

公務員廉潔年金制度是指在一定的時期內，由公務員個人與政府財政按照一定比例共同繳納資金并存入公務員個人賬戶，如果公務員工作期間未犯重大錯誤且未發現腐敗行為退休后方可領取，如果公務員工作期間犯有重大錯誤或發現腐敗行為則要按一定比例扣除賬戶資金并上繳國庫。制度實施的目的是根據公務員廉潔從政狀況，通過年金的兌現或者剝奪對公務員的利益予以激勵和約束，從而實現抑制、減少公務員腐敗動機，強化公務員廉潔從政的心理基礎。鑒于此，廉潔年金制度既是公務員激勵制度的重要內容，又是抑制減少公務員腐敗的重要措施。

1．設立公務員廉潔年金制度是推動公務員制度改革的必要選擇。改革開放以來，中國社會發生了巨大變化，在變化中伴隨改革而來的是體制轉換、政府職能轉變、利益分化等問題的凸顯。當前，在改革進入深水區的特殊時期，尤其需要建立一支清正廉潔、素質過硬的公務員隊伍，提升政府公信力，凝聚公眾支持，進而滿足社會主義現代化建設的需要。因此，必須加強對公務員制度體系的建設和改革。中國公務員制度發展至今，其中一項重要目標是通過構建較為完善的公務員激勵制度，繼而達到公務員廉潔從政的目的。而事實上，在中國公務員制度改革過程中，存在著目標和內容過于籠統、方法和手段相對單一、載體和途徑較為松散等問題。相比之下，公務員廉潔年金制度則有三個顯著優勢:一是具體可操性，是指在中觀和微觀層面推進公務員制度改革的科學化、具體化和長效化;二是復合涵容性，即豐富了公務員制度建設的方法和手段，兼顧物質獎勵和精神制裁，使得治腐與激勵融為一體，取得“一舉兩得”的雙向受益效果;三是實效針對性，是指將制度防腐、制度激勵作為落腳點，為公務員制度的法制化建設開辟新的角度，從而更有針對性地為公務員制度的發展保駕護航。總體來看，公務員廉潔年金制度是公務員制度的一個全新點，將有助于保證廣大公務員忠于職守、勤政廉政。而建立和實施公務員廉潔年金制度也應成為公務員制度改革的題中之義。

2．設立公務員廉潔年金制度是抑制腐敗產生的實然措施。依據委托理論，在公眾與公務員的委托關系中存在著利益訴求不一致和信息不對稱的問題。委托人，即公眾，他追求社會公益的最大化;人，即公務員，其在某種程度上謀求個人利益的最大化。而公務員的經濟人屬性和公共權力產生的委托關系則使公務員難以逃出私利誘惑和腐敗陷阱。在中國現有治理腐敗的措施中，法律、行政手段固然重要，但遵從人性的經濟手段卻不可替代。目前，經濟手段主要以經濟制裁，如罰款等方式為主，類似方式雖然有其價值，但對于經濟實力較強的公務員來說卻收效甚微。廉潔年金制度完善了治理腐敗的經濟手段，包括了經濟獎勵與精神制裁的雙重功效，形成了來自公眾及公務員自身的雙重壓力，從而增加了公務員腐敗的成本，成為治理腐敗的新型方式。與其他治理腐敗措施和激勵方式相比，廉潔年金制度在資金來源方面強調雙向融資，在作用時效方面可以長效監督，在懲治腐敗方面能夠懲防并重，是一項防治腐敗，激勵公務員努力工作的重要措施。資金來源的雙向性使得繳扣資金除了財政補貼外，還有公務員的正常工資，因此它并非公務員的變相福利，而是對公務員廉潔從政的適當獎勵。作用時間的長效性實現了長效激勵與監督，減少了公務員的短時行為。可見，公務員廉潔年金制度的建立作用巨大，一方面能夠給予公務員有效的利益激勵;另一方面，也提高了公務員廉潔從政的收益預期和從事腐敗行為的成本預期;同時有利于培育積極向上的廉政文化，進而帶動整個社會風氣向著公平正義、積極向上的方向發展。綜上所述，廉潔年金制度的建立對于激勵公務員、抑制腐敗、凈化社會風氣作用突出，制度實施有其必然性。

3．設立公務員廉潔年金制度是激勵制度在現實層面上的應然訴求。從中國公務員激勵制度的問題來看，中國公務員激勵制度的現有激勵方法較為單一，沒有充分體現時代性及權變價值。現有正向激勵的方式主要集中在對公務員的表揚、嘉獎和晉升層面，然而，任何嘉獎、晉升都具有時效性，在公務員績效評估、考核和崗位變動期間作用較強，一旦公務員獲得獎勵或者晉升成功，則會改變原有的行事作風而謀求個人私利。另一方面，由于現有政府結構的扁平化發展，官員的晉升越來越難，許多公務員尤其是處于領導層級的公務員，晉升空間很小，為了滿足自己的利益要求則可能會放棄公共利益而追求個人私利。因此，傳統晉升表彰等正向激勵手段不能完全滿足現代社會的發展需要，作為新型的正向激勵方式的廉潔年金制度，一方面以公務員在職工作整體年限作為激勵時段，減少了公務員的短視行為;另一方面，也有效彌補了晉升激勵的不足，具有實施的必要性。

二、期望理論下中國公務員廉潔年金制度的實施

廉潔年金制度的建立應以明確的廉潔標準、科學的出資比例、嚴厲的治腐措施為基本前提，并以完善的財產申報、績效考核、獎懲制度作為配套制度保證。不講前提盲目實施的廉潔年金制度非但不會成為治理腐敗的武器，反而會淪為變相福利，從而加劇腐敗，擾亂公平。本文以期望值的提升為切入點，指出只有使努力與績效正相關、績效與獎勵正相關、獎勵與個人目標正相關時，才能從根本上發揮公務員廉潔年金制度的正向作用，不斷提升公務員工作的積極性和創造性，才能把公務員制度的改革不斷推向深入。

1．提升期望值，使努力與績效正相關。一是要明晰崗位職責，設立明確的廉潔標準。依據期望理論，要實現有效激勵就必須使努力和績效正相關。然而，任何活動都需預設目標的指引，廉潔年金制度的建立尤其要以明確的崗位職責和廉潔標準作為基本前提。首先，要確定公務員各崗位的職責權限。只有權責明確才能確定公務員行為的努力程度，從而衡量績效水平。公務員系統中的諸多問題都源于職責不清、權責不明，從而出現越位、缺位、錯位現象。因此，各崗位職責權限的有效厘清成為廉潔年金制度建立的首要條件。其次，要明確設定廉潔標準。明確的廉潔標準是公務員廉潔從政的前提，然而，目前對廉潔標準的設定較為籠統，僅以未犯重大錯誤、未發現腐敗行為作為依據，并未對此作出細化描述。模糊的界定標準放寬了制度空子，增加了違規機會。最后，要完善績效考核，建立有效的績效考核制度。要提升期望值，最直接的措施就是建立科學有效的績效考核制度。定期有效的績效考核實現了公務員行為的階段性反饋，成為廉潔年金制度的重要參考依據。

2．完善媒介，使績效與獎勵正相關。一是要框定獎懲規則，建立完善的獎懲制度。獎懲制度的完善有助于提升績效與獎勵的正相關程度，從而調動公務員工作的積極性。從嚴格意義上來說，廉潔年金制度是公務員獎懲制度的重要一環，它以公務員從政的全部年限作為考核期限，但激勵過程中需要長期激勵的指引，更需要短期激勵的配合，短期獎懲制度的完善能夠彌補廉潔年金制度短期激勵的不足，成為長效廉潔年金制度的有效補充和制度前提。要完善獎懲制度一方面要合理確定獎懲的依據。獎懲制度的實施要以績效考評結果作為依據，績效評估與獎懲制度的有機結合才是公正與科學的彰顯;另一方面，要實現獎懲方式的多樣化。兼顧物質與精神建立的同時，要根據個體需要制定個性化的獎勵方案。懲罰措施也要將經濟懲罰和行政處分結合運用，尤其不能以經濟處罰代替行政處分，對于觸犯法律的公務員則要追究其法律責任。此外，還要做到適時獎懲。獎勵和處罰都應在行為發生后的一定期限內執行，保證行為與獎懲的關聯性。二是要實行財產申報制度，形成嚴密的監督系統。媒介的完善，需要以績效標準作為獎懲依據，然而一些公務員表面上績效優良、維護公益，實則卻以權謀私、腐化墮落，使績效和獎勵難以掛鉤，進而降低了工作積極性。“民主的基礎是公開，公開是最好的監督。”［2］要減少上述現象，則需完善官員財產申報制度，形成嚴密的監督系統。財產申報制度是一項防止官員貪污腐敗的重要措施，也是制度反腐的重要內容。建立公務員廉潔年金制度，勢必要以財產透明作為前提條件。首先，申報的主體范圍應擴大。目前主體范圍集中于處級以上領導干部，但許多位高權重的非領導崗位公務員也具備貪污腐化的條件，因此主體范圍必須擴大。其次，申報的財產范圍應明晰。財產范圍不僅局限于收入層面，還應包括公務員的全部財產;再次，申報種類與時限應細化。建議引入初次申報和離職申報，明確規定申報時效。最后，財產申報的結果除交由上級機關和相關部門審核外，還應面向公眾公開，從而實現內、外部監督的有效結合，形成嚴密的監督系統。

3．增加效價，使獎勵與個人目標正相關。一是要確定資金來源，制定科學的出資比例。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”公務員要廉潔從政，需有一定的物質保證。廉潔年金制度要增加效價，需確定合理的資金來源、年金額度和出資比例。資金來源應包含政府機關和公務人員兩個層面，由財政支出和工資繳扣共同構成公務員廉潔年金個人賬戶。年金額度的確定既要滿足公務員對廉潔年金的合理預期，又要把政府財政支出限制在一定范圍內，即在現有經濟發展水平下滿足公務員個人目標。年金繳存比例應由相關權威部門科學預算后提出，并根據國家經濟發展狀況浮動調整。考量社會認可空間和承受能力，與政府財政收支結構相平衡，與社會主義物質文明、精神文明協調發展相契合。此外，還應充分考慮中國地方經濟發展不平衡的問題，不同地區年金額度和出資比例應區別對待，不發達地區要適當增加政府出資比例。還應根據職責權限劃定不同年金額度。總之，只有把這些基本前提制定好，才能提高制度實施的可能性。二是要切實懲治腐敗，實現腐敗行為的零容忍。腐敗是以公權謀私利的行為，它的產生總是與權力相伴，只要公權存在，就有貪污腐化的可能性。在廉潔年金制度實施的過程中，腐敗的出現會提升公務員對廉潔年金的期待目標，從而提高廉潔年金的期望額度，年金金額要達到更高標準才能進一步起到抑腐作用，但廉潔年金的增加必然會加大行政成本，影響社會公平。因此，廉潔年金制度的實施要以切實懲治腐敗為前提，“堅決取消公務員群體本身所享有的灰色收入和隱性福利”。一方面要構建完善的法律制度體系，完善反腐硬件設備。要在不斷健全配套法律的同時，完善公務員招聘、晉升、財產申報、績效評估等制度。加大腐敗的懲罰力度，懲防并舉治理腐敗。另一方面，要致力于構建公正清明的社會環境，建立反腐軟件設施。教育治腐的作用顯著，要適時教育公務員，幫助其確立正確的價值觀，并不斷純化社會風氣。面對腐敗，只有硬性制度與柔性教化雙管齊下、剛柔并濟，才能取得更好的治理腐敗的效果。

作者：樊泓池于淼單位：東北師范大學思想政治教育研究中心 政法學院