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《江蘇錢幣》2017年第2期

摘要:1944年確立的“布雷頓森林體系”建立了國(guó)際貨幣基金組織IMF，負(fù)責(zé)向成員國(guó)提供短期資金借貸、維護(hù)成員國(guó)之間匯率的穩(wěn)定，它的設(shè)立對(duì)二戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇起到了很大的幫助作用。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了很大變化，IMF卻止步不前；尤其是2008年美國(guó)金融危機(jī)的發(fā)生，IMF在應(yīng)對(duì)危機(jī)中的表現(xiàn)更是難以讓人滿意，因此國(guó)際社會(huì)對(duì)于IMF的改革要求日益強(qiáng)烈。本文將從IMF存在的幾個(gè)問(wèn)題出發(fā)去探索解決途徑，并結(jié)合中國(guó)實(shí)際談?wù)勅绾螒?yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞:IMF金融監(jiān)督；治理機(jī)制；國(guó)際金融；秩序

1944年7月，西方主要國(guó)家的代表在美國(guó)新罕布什爾州的布雷頓森林舉行了聯(lián)合國(guó)國(guó)際貨幣金融會(huì)議，會(huì)議確立了“布雷頓森林體系”并據(jù)此建立了國(guó)際貨幣基金組織（InternationalMon-etaryFund，以下簡(jiǎn)稱IMF）。IMF設(shè)立之初的主要職能有：制定成員國(guó)間的匯率政策和經(jīng)常項(xiàng)目的支付以及貨幣兌換方面的規(guī)則,并進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)發(fā)生國(guó)際收支困難的成員國(guó)在必要時(shí)提供緊急資金融通；維護(hù)國(guó)際間的匯率秩序；協(xié)助成員國(guó)之間建立經(jīng)常性多邊支付等。

一、金融危機(jī)背景下國(guó)際貨幣基金組織的缺陷

20世紀(jì)九十年代以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了巨大變化：“超級(jí)大國(guó)”美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力漸漸削弱；而在二戰(zhàn)中遭到極大破壞的歐洲國(guó)家，成立歐盟后實(shí)力日益壯大；中國(guó)和日本迅速發(fā)展；蘇聯(lián)解體后的俄羅斯也日益發(fā)展壯大。2007年起源于自美國(guó)的金融危機(jī)，給世界經(jīng)濟(jì)造成了毀滅性的破壞。然而，作為維護(hù)國(guó)際金融秩序穩(wěn)定和安全的IMF不僅對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家成員國(guó)的金融體系缺乏有效監(jiān)管，而且在危機(jī)成員國(guó)向其尋求幫助時(shí)也少有作為。IMF在應(yīng)對(duì)危機(jī)和自身發(fā)展上的表現(xiàn)引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的廣泛討論，對(duì)于IMF的缺陷及其改革甚囂塵上。

（一）組織職能有所迷失

IMF的主要職能是維持國(guó)際匯率穩(wěn)定，保持國(guó)際收支平衡。但近年來(lái)IMF的職能重心似乎開(kāi)始轉(zhuǎn)移，主要表現(xiàn)在：20世紀(jì)80年代的墨西哥金融危機(jī)中，IMF向拉美國(guó)家提供了大量貸款并進(jìn)行了廣泛的債務(wù)重組安排；為了應(yīng)對(duì)1997年的亞洲金融危機(jī)，IMF還創(chuàng)設(shè)了一種新的貸款形式，為遭遇異常支付困難的國(guó)家提供超出通常貸款限額的融資。這些做法可以在一定程度上理解為IMF在特定歷史背景下的特殊做法，但I(xiàn)MF最近在發(fā)展領(lǐng)域的“指手畫腳”，就不太好定義了。其中的標(biāo)志性事件是1974年IMF推出“中期貸款”，用以解決持續(xù)存在的結(jié)構(gòu)性國(guó)際收支問(wèn)題；隨即IMF又先后推出“結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款”和“擴(kuò)充結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款”，以優(yōu)惠利率向低收入國(guó)家提供資金，用于進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。盡管IMF的促進(jìn)貨幣和金融穩(wěn)定的職責(zé)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)存在密切聯(lián)系，但并不代表要通過(guò)上述行為來(lái)顯示。IMF需要關(guān)注的是自身擅長(zhǎng)的宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在貿(mào)易、勞工、衛(wèi)生、環(huán)境等其他政策領(lǐng)域有其他的國(guó)際組織來(lái)負(fù)責(zé)，比如同樣根據(jù)布雷頓森林體系建立起來(lái)的世界銀行（WorldBank，簡(jiǎn)稱WB）。WB的職能在于通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和增加投資來(lái)減輕貧困，提高人民的生活水平。IMF如果在其中過(guò)多的干涉會(huì)導(dǎo)致他們之間的職能交叉，而且由于IMF在這些領(lǐng)域的專業(yè)性并不如世界銀行強(qiáng)，一些關(guān)于農(nóng)業(yè)、勞工、衛(wèi)生、環(huán)境等領(lǐng)域內(nèi)的行動(dòng)還需要來(lái)自研究和實(shí)踐的專門知識(shí)，而IMF在這些方面沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)。最后，由于IMF是具有特定職能的國(guó)際組織，如果它在這些領(lǐng)域干涉過(guò)多可能會(huì)消耗掉其自身有限的資源，進(jìn)而影響到它通過(guò)發(fā)揮自身職能來(lái)促進(jìn)全球金融和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用。

（二）監(jiān)督功能尚需完善

IMF有三種形式的監(jiān)督，即雙邊監(jiān)督、多邊監(jiān)督以及地區(qū)監(jiān)督。雙邊監(jiān)督，也可稱為國(guó)別監(jiān)督，是通過(guò)持續(xù)監(jiān)測(cè)和成員國(guó)主動(dòng)披露的方式來(lái)了解成員國(guó)的實(shí)時(shí)經(jīng)濟(jì)狀況，IMF還通過(guò)組織代表團(tuán)定期訪問(wèn)成員國(guó)的做法進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)成員國(guó)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)或金融政策進(jìn)行評(píng)價(jià)并給出建議，如果有影響國(guó)內(nèi)和外部穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)調(diào)整相應(yīng)政策。多邊監(jiān)督就是對(duì)國(guó)際貨幣體系進(jìn)行監(jiān)督，保證體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，時(shí)刻監(jiān)測(cè)和評(píng)估世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)。對(duì)于金融市場(chǎng)監(jiān)測(cè)和評(píng)估的結(jié)果是定期《世界經(jīng)濟(jì)展望》、《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》和《財(cái)政檢測(cè)報(bào)告》。地區(qū)監(jiān)督，其實(shí)就是對(duì)于區(qū)域貨幣聯(lián)盟的監(jiān)督，通過(guò)對(duì)世界主要地區(qū)的監(jiān)督了解其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)并提出相關(guān)建議，定期在《地區(qū)經(jīng)濟(jì)展望》上。IMF的監(jiān)督功能會(huì)隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而發(fā)展，通過(guò)三種不同類型的監(jiān)督，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)。然而，這種看似全面有重點(diǎn)的監(jiān)督并沒(méi)有及時(shí)預(yù)測(cè)到2008年金融危機(jī)的發(fā)生。盡管在的報(bào)告中曾提到過(guò)有關(guān)美國(guó)的房地產(chǎn)政策，但卻錯(cuò)誤地認(rèn)為這樣的風(fēng)險(xiǎn)可以控制，乃至于最終金融危機(jī)的爆發(fā)。金融危機(jī)極大的破壞性不由得讓我們深思，IMF的監(jiān)督功能是否需要重新定義，是否需要進(jìn)一步的完善。

（三）治理機(jī)制的失衡IMF的組織機(jī)制

由三個(gè)部分組成：理事會(huì)、執(zhí)行董事會(huì)和管理層。IMF在金融監(jiān)督方面的缺陷，很大程度上跟其治理機(jī)制中的力量失衡有關(guān)。它不僅表現(xiàn)在執(zhí)行董事會(huì)和管理層的人員組成上，也體現(xiàn)在成員國(guó)所持份額和投票權(quán)的問(wèn)題上。IMF實(shí)行加權(quán)表決制，具體來(lái)說(shuō)投票權(quán)分為兩個(gè)部分：首先每個(gè)成員國(guó)都擁有相同的250票的基本投票權(quán)，接著由成員國(guó)按各自所持的以特別提款權(quán)計(jì)算的IMF份額，每10萬(wàn)特別提款權(quán)折算一個(gè)投票權(quán)，基本投票權(quán)和按份額換算的投票權(quán)之和就是該國(guó)的總投票權(quán)。在理事會(huì)和執(zhí)行董事會(huì)的投票表決中，按這樣的方法來(lái)行使投票權(quán)。從中不難看出，IMF的在投票權(quán)上的做法類似于股份有限公司中的“資本多數(shù)決”，成員國(guó)在IMF中的份額是其行使發(fā)言權(quán)的基礎(chǔ)。這樣看來(lái)的發(fā)言結(jié)果則可能使發(fā)言內(nèi)容不具代表性，最終影響IMF的代表性和其作用的發(fā)揮。在組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)成上，以歐美為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家不僅在執(zhí)行董事的人數(shù)上，而且在投票權(quán)數(shù)上占的優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)比發(fā)展中國(guó)家有利得多。盡管IMF成立之初確實(shí)是發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)得多，但如今世界格局已經(jīng)發(fā)生變化，發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際上的地位已經(jīng)大大提升，再盲目按照以前的模式來(lái)，會(huì)造成很多不公的出現(xiàn)。

（四）不合理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和救助機(jī)制

IMF的監(jiān)督功能是其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的基礎(chǔ)，通過(guò)三種形式的監(jiān)督和的定期報(bào)告，IMF可以及時(shí)掌握了解全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的狀況，并做出預(yù)測(cè)和建議。但I(xiàn)MF卻并未能及時(shí)預(yù)測(cè)出2008年美國(guó)金融危機(jī)的爆發(fā)，金融危機(jī)來(lái)勢(shì)洶洶，而IMF卻只能在其職能范圍內(nèi)進(jìn)行救助。即使是危機(jī)后的救助，IMF也設(shè)置了很多門檻，附加了一些不合理政策條件，以至于有的國(guó)家不愿意接受其救助；需要救助的國(guó)家不僅要面對(duì)困難的國(guó)內(nèi)金經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還要就政策條件與IMF進(jìn)行談判，導(dǎo)致貽誤危機(jī)救助的時(shí)機(jī)，最終使得金融危機(jī)進(jìn)一步蔓延發(fā)展。因此，IMF的危機(jī)預(yù)警和救助機(jī)制亟待改進(jìn)。

二、國(guó)際貨幣基金組織的改革方向

（一）擺正自身位置，重塑核心

職能如果IMF想繼續(xù)發(fā)揮其維持國(guó)際收支平衡，促進(jìn)全球金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，首先需要改革的就是對(duì)于自身職能的偏移。從目前來(lái)說(shuō)，IMF應(yīng)當(dāng)暫停對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的銀行貸款和相關(guān)技術(shù)援助，停止扶貧項(xiàng)目等發(fā)展領(lǐng)域的干涉，將這部分職能還給WB及其他區(qū)域發(fā)展銀行。但I(xiàn)MF還可以發(fā)揮其本身職能，為有需要的國(guó)家提供短期融資，來(lái)幫助陷入國(guó)際支付危機(jī)的成員國(guó)擺脫危機(jī)。其次，IMF必須重塑自身在維持匯率穩(wěn)定方面的核心職能，在現(xiàn)行的浮動(dòng)匯率體系中，采取積極措施維持成員國(guó)之間有序的外匯安排，促進(jìn)國(guó)際間的金融合作，協(xié)助成員國(guó)之間建立經(jīng)常性多邊支付等。

（二）加強(qiáng)雙邊監(jiān)督

盡管IMF在金融危機(jī)中的監(jiān)督職能發(fā)揮得不盡如人意，但我們并不能因此否定其在維持國(guó)際收支平衡和金融穩(wěn)定方面的作用。在三種形式的監(jiān)督中，需要重點(diǎn)加強(qiáng)的是雙邊監(jiān)督。墨西哥金融危機(jī)、亞洲金融危機(jī)以及2008年美國(guó)金融危機(jī)的爆發(fā)都與IMF沒(méi)有進(jìn)行切實(shí)有效的雙邊監(jiān)督有關(guān)。盡管IMF在金融危機(jī)發(fā)生后，針對(duì)之前存在的缺陷進(jìn)行了一定的改進(jìn)，但從其實(shí)質(zhì)看，IMF雙邊監(jiān)督執(zhí)行力不強(qiáng)，約束性機(jī)制不完善的問(wèn)題依舊存在。首先，需要更為合理的監(jiān)督體系，可以將IMF的雙邊監(jiān)督同多邊監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，擴(kuò)大監(jiān)督視角。其次，成立一個(gè)專門的監(jiān)督委員會(huì)，區(qū)分監(jiān)督區(qū)域，對(duì)于那些可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行具體研究分析，分析的結(jié)果通過(guò)報(bào)告的形式定期，以此加強(qiáng)各國(guó)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的預(yù)防管控能力。

（三）改進(jìn)治理結(jié)構(gòu)

針對(duì)組織機(jī)制的問(wèn)題，在意識(shí)到新興市場(chǎng)國(guó)家的地位之后，IMF已經(jīng)在2008年通過(guò)的相關(guān)決議中做出了改革，如：確定了新的份額計(jì)算公式；把基本投票權(quán)數(shù)從原來(lái)的250票增加到現(xiàn)在的750票；在G20匹茲堡峰會(huì)上決定將5%的份額從發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移給發(fā)展中國(guó)家成員國(guó)等。總裁拉加德提名中國(guó)央行前副行長(zhǎng)朱民出任新增設(shè)的第四副總裁之后，IMF的高級(jí)管理層已經(jīng)有了很大變化，執(zhí)行董事會(huì)的改革也增加了新興市場(chǎng)國(guó)家的份額。盡管這些改革都有利于IMF發(fā)揮其維持金融體系穩(wěn)定的作用，但畢竟沒(méi)能解決目前治理結(jié)構(gòu)中存在的所有問(wèn)題，在份額制度上和組織機(jī)制上還需要根據(jù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化來(lái)及時(shí)調(diào)整。

（四）危機(jī)預(yù)警機(jī)制和救助機(jī)制的完善

近年來(lái)，通過(guò)對(duì)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)金融政策和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析，IMF技術(shù)支持和咨詢服務(wù)功能漸漸成為其發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域。如果可以增進(jìn)和強(qiáng)化IMF的技術(shù)援助功能，并將其與貸款功能結(jié)合起來(lái)，則可以增強(qiáng)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的能力，以更為合理的方式度過(guò)危機(jī)。另外，目前IMF依舊在發(fā)達(dá)國(guó)家的控制下，廣大發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家無(wú)法完全表達(dá)其訴求，他們的利益的得不到切實(shí)的保護(hù)，改革IMF的危機(jī)預(yù)警機(jī)制和救助機(jī)制必須顧及發(fā)展中國(guó)家的訴求，只有這樣才能發(fā)揮機(jī)制的作用，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的能力，幫助危機(jī)國(guó)解決困境。

三、全球化背景下國(guó)際貨幣基金組織與中國(guó)

對(duì)于IMF的改革，中國(guó)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)建立國(guó)際金融新秩序的潮流，積極參與國(guó)際新機(jī)制的組織構(gòu)建，承擔(dān)與自身國(guó)際地位相應(yīng)的責(zé)任。不僅要提升自身應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，也要積極參與IMF的監(jiān)督機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等的改革，為發(fā)展中國(guó)家贏得更多的話語(yǔ)權(quán)，推動(dòng)國(guó)際金融新秩序朝著更加合理有效的方向發(fā)展。IMF作為全球性的經(jīng)濟(jì)組織，在穩(wěn)定國(guó)際金融秩序和可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。盡管在其組織機(jī)制和其他某些領(lǐng)域,至今還有許多需要完善和改進(jìn)的地方，但我們相信,隨著國(guó)際金融合作和經(jīng)濟(jì)全球化不可逆轉(zhuǎn)的前進(jìn)勢(shì)頭，在國(guó)際社會(huì)和IMF的共同努力下，IMF自身將不斷完善，在以后的國(guó)際金融發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

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作者：蘇明媚