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〔摘要〕隨著法治中國建設的開展，圖書館領域也越發注重法治。但在法治環境下，當前我國私人圖書館面臨著立法不健全，相關法律尚待系統化，法律規范可操作性程度不夠，實際應用價值較低，營利性私人圖書館相關法律規范內容不完備難以滿足現實需要等困境。為促使私人圖書館打破困境順利破局，從進行專門性立法、私人圖書館自身實施法治化管理、設置推動私人圖書館在法治環境下發展的配套措施三個環節構建相應方略。

〔關鍵詞〕私人圖書館；法治；困境；專門性立法；法治化管理；配套措施

所謂法治，換言之即“法律的統治”。它強調“法律至上”理念的充分實現，無論任何人、任何機構、任何事、行為均必須位于法律之下和制約在法律框架體系內，以便實現社會運作的和諧有序。私人圖書館作為由政府以外主體創設，通過向社會開放來滿足普通民眾文化資源及其他相關服務需要的圖書館之總稱1]，盡管絕大多數較公立圖書館經費有限且零散分布于街道樓群中，但其特有的溫馨文化氣氛一直備受廣大讀者青睞[2]。隨著法治中國建設步伐日益加快，當下不少和圖書館相關的法律法規紛紛頒行，如《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》等，正悄然拉開我國圖書館領域法治化發展的全新序幕。毫無疑問，私人圖書館乃是圖書館的重要組成部分，在法治環境中也應將法律作為自身良性發展的關鍵舉措。那么，私人圖書館究竟又該如何具體在法治環境下得以有效發展，文章力圖對法治環境下當前我國私人圖書館發展面臨的困境和破局方略實施分析，以期能為中國圖書館領域實現法治化做出些許有益探索。

1法治環境下當前我國私人圖書館發展面臨的困境

歷經數十載法制建設，當前我國已頒布了諸多和圖書館領域密切相關的各類法律法規，如《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》《公共文化體育設施條例》《信息網絡傳播權保護條例》《中華人民共和國政府信息公開條例》《省（自治區、市）圖書館工作條例》《吉林省全民閱讀促進條例》《北京市圖書館條例》等。這些法律規范的實施，極大促進了包括私人圖書館在內的各類圖書館之科學合理發展。但辯證唯物主義哲學告訴我們，萬事萬物都有個性和共性之分。相比較公立圖書館，私人圖書館自身存在諸多特性，更何況迄今圖書館相關法規也遠未臻完善，故這一切無不令當前私人圖書館發展在法治環境下顯得困難重重。

1.1立法不健全，相關法律尚待系統化

從表面看，當下我國已在圖書館領域建構起較完備的全方位法律體系。按法律位階效力從高到底劃分，首先在憲法層面，《中華人民共和國憲法》第22條明確指出“國家發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業、出版發行事業、圖書館博物館文化館和其他文化事業，開展群眾性的文化活動。”其次在法律層面，新近頒行的《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》也對包含私人圖書館在內之各類圖書館發展作了系統規劃。如《中華人民共和國公共文化服務保障法》強調進行公共文化設施的建設和管理，第14條認為公共文化設施主要包括圖書館、博物館、文化館（站）等，并就公共文化服務提供、保障措施、法律責任作了明文規定；《中華人民共和國公共圖書館法》更在總則中直接指出“公共圖書館，是指向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施”，這顯然就從廣義上囊括著向普通民眾提供免費服務的非營利性私人圖書館。再者在行政法規和規章層面，國務院與下屬各部委、具有行政管理職能的直屬機構對涵蓋私人圖書館在內的各類圖書館具體活動實施了規劃。住房城鄉建設部、國土資源部、文化部聯合頒布的《公共圖書館建設用地指標》詳盡對包含私人圖書館在內各類圖書館建設用地問題實施了規范。最后在地方性法規中，不少地方人民代表大會及常委會同樣進行了法條設置。如《北京市圖書館條例》第2條指出“本條例適用于本市的公共圖書館及其他各類圖書館”；《深圳經濟特區全民閱讀促進條例》基于全民閱讀立場對各類型圖書館閱讀促進活動展開了具體設計。平心而論，這些法律規范的確對我國私人圖書館發展起到了一定的促進作用。但毋庸諱言，在立法層次上當前相關法律規范并不健全，顯得缺乏系統性。由于憲法作為國家根本大法，出于立法簡約和宏觀引領考量，不大可能直接圍繞私人圖書館制定具體明確規范，而其他法律、行政法規和規章、地方性法規大多又欠缺對私人圖書館直接具體的規劃指引，這就難免造成相關法律規范結合不緊密存在脫節，法律制度缺乏整體性和系統性。如《中華人民共和國公共文化服務保障法》第14條認同了私人圖書館作為我國公共文化設施之地位，教育部印發的《普通高等學校圖書館規程》和北京市人大通過的《北京市圖書館條例》也從廣義上囊括著私立高等院校興辦的圖書館和坐落于北京市的私人圖書館，但《中華人民共和國公共文化服務保障法》更多系宏觀上對公共文化服務的規范，《普通高等學校圖書館規程》《北京市圖書館條例》適用范圍僅涉及普通高校和北京市，相對較狹窄，法律效力亦較低。至于我國圖書館領域的基本法律——《中華人民共和國公共圖書館法》，其征求意見稿第2條曾明確指出，“本法所稱公共圖書館，是指以提供閱讀服務為主要目的，收集、整理、保存、研究和傳播文獻信息，向公眾開放，并經依法登記的非營利組織，包括由政府設立的公共圖書館和由公民、法人或者其他組織設立的公共圖書館”，但到正式頒行時，又突然改成“公共圖書館，是指向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施”。這樣一來，那些采取經營手段獲取收益的營利性私人圖書館便被排除在外，難以吻合公共圖書館法概念界定，進而無從獲得現行公共圖書館法的保護與引導。如此這般，在缺乏法律位階較高的國家立法對私人圖書館予以專門規劃的情況下，勢必導致現有相關法律規范彼此缺少必要銜接，顯得立法不健全，高、中、低不同級別立法難以互相協調形成一個整體，缺乏系統性。

1.2法律規范可操作性程度不夠，實際應用價值較低

較之國家公立圖書館，私人圖書館雖同樣具備向社會提供公共文化服務的共性，但其草根原生態帶來的特殊性亦非常明顯。剛好我國現行法律規范在這方面又規定得非常籠統抽象，這便造成了相關法規可操作性大為降低，實際效果遠遠低于人們預期。首先在運營方式上，私人圖書館具備更多靈活多變性，既有獨立出資運營方式，也有多種商業聯營、連鎖經營、民辦公助等運營方式，包含著學人自辦、連鎖擴張、自助互助、俱樂部會員制、面向特定群體（如兒童、盲人、宗教等）、在線服務、流動經營多種類別[3]。但現有法律法規往往主要圍繞傳統公立圖書館設置，對帶有眾多個體獨特性的私人圖書館究竟該如何運營幾乎只字未提。如《中華人民共和國公共文化服務保障法》第25條僅簡單規定“國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織興建、捐建或者與政府部門合作建設公共文化設施，鼓勵公民、法人和其他組織依法參與公共文化設施的運營和管理”，但具體該如何展開運營，則語焉不詳。《中華人民共和國公共圖書館法》和、文化部等七部門聯合頒布的《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》同樣僅籠統提到“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理”“自主深入推進法人治理結構改革，促進科學決策、民主監督和信息公開透明，提高服務效能”，這一切均不免令私人圖書館的多元化經營欠缺具體化操作標尺。其次在具體公共文化服務活動實施上，當下我國私人圖書館大多以社區為主要服務場所，以少年兒童為核心服務對象，將互聯網視作重要服務載體甚至還提供其他類型的文體娛樂服務。如四川成都哈里爺爺讀書匯服務場所設在社區物業管理會議室、北京皮卡書屋把自己服務對象直接定位成0-15歲的兒童和低幼群體，很多私人圖書館紛紛設立了自己的網絡主頁積極和讀者展開雙向互動，甚至一些私人圖書館還舉辦籃球比賽、智力競賽和文藝演出[4]。但對這些私人圖書館具體公共文化服務活動的實施，現有法律法規鮮有提及。如《中華人民共和國公共文化服務保障法》第42條僅簡單提到“國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施、捐贈產品等方式，參與提供公共文化服務”，《中華人民共和國公共圖書館法》第34條只針對公立圖書館提出了“……應當設置少年兒童閱覽區域，根據少年兒童的特點配備相應的專業人員，開展面向少年兒童的閱讀指導和社會教育活動……”。雖說圖書館具體提供公共文化服務活動，不宜事無巨細由法律體現得面面俱到，但從空間、資源、服務方式等方面展現出的形態看，民間的私人圖書館要比公立基層圖書館豐富精彩得多[5]。若欠缺基本性操作綱領，定會導致大家無所適從，令法律實效大打折扣。最后在經費來源上，除政府補助、社會資助、自我營利外，近年國內許多私人圖書館也開始效仿西方國家借助會員制模式依靠會員繳費來擴大經費來源。畢竟私人圖書館要持續發展下去，必須建構起不斷循環的長效機制，而會員制模式恰好就能一定程度幫助私人圖書館實現經費的延續補充[6]。不過可惜的是，私人圖書館究竟該如何借助政府補助、會員制等模式獲取經費實現長期持續發展，現有法律法規依舊語焉不詳。如《中華人民共和國公共文化服務保障法》第47、48條只規定了“免費或者優惠開放的公共文化設施，按照國家規定享受補助”、“國家鼓勵社會資本依法投入公共文化服務，拓寬公共文化服務資金來源渠道”，但補助究竟如何享受、社會資本如何依法投入、必要的辦館資金與穩定的經費來源具體包括哪些、西方國家通行的會員制可否直接借鑒使用，凡此一系列問題均被寥寥數語草草帶過。久之，相關法規可操作性斷然愈發降低，實際功效難以合乎要求。

1.3營利性私人圖書館相關法律規范內容尤不完備，難以滿足現實需要

自2018年元月《中華人民共和國公共圖書館法》正式施行后，對免費開放的非營利性私人圖書館來說，盡管該法還存在諸多不如人意之處，但畢竟基本的設立、運行、服務以及法律責任已有了較明確規定。與它相比在法治環境下，營利性私人圖書館相關法律規范內容便顯得尤不完備，更難滿足現實社會需要。首先在營利性私人圖書館設立上，由于具備著營利特征，當前我國對之進行規范主要依靠《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國合伙企業法》《中華人民共和國個人獨資企業法》等法律法規將其視作經濟組織處理。這樣固然能一定程度解決營利性私人圖書館合法身份問題，但與該類圖書館自身定位始終存在較大出入。因為此類圖書館提供收費服務雖帶有營利色彩（如某些私人圖書館同時又經營書店、咖啡吧等業務），但它們的營利目的還是意圖將獲取的利潤繼續投入到圖書館公共文化服務宗旨中去，其收費并不預示著公益性喪失[7]。若一味把它們看作經濟組織處理，自然背離了該類圖書館的設立初衷，也無助于它們蓬勃發展。其次在營利性私人圖書館監管上，由前述可知，當前我國更多把它當做經濟組織實施規范。既然屬于經濟組織，那相應監管也就更多比照《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國合伙企業法》《中華人民共和國個人獨資企業法》等法律法規一一進行。可問題是這些私人圖書館畢竟與一般意義上的公司企業有著明顯區別，在法律沒有對它們著手進行針對性的評價、評估時，簡單照搬經濟組織相關法律規范予以監管，這無疑很難契合圖書館的服務目標。

2法治環境下我國私人圖書館發展困境的破局方略構建

2.1對私人圖書館進行專門性立法實施專門性立法乃全面、詳盡引領某類行為、活動遵照法律規定是實現正常法治運作的關鍵渠道之一。為有效擺脫當前我國私人圖書館在法治環境下遭遇的種種困境，根據實踐需求制定詳細具體的專門性法規無疑大有必要。當然，顧及到立法成本和法律現實運作的復雜性，我們可先出臺一部《私人圖書館工作管理條例》并由國務院以行政法規形式頒布，待將來時機成熟再升格為全國人大或其常委會制定的具備較高權威性之法律。參照現行《中華人民共和國公共圖書館法》的成熟做法，該專門性立法宜包含下列內容：第一是總則條款。即開宗明義地對私人圖書館作出明確界定，賦予合法地位。如直接規定“本法所稱的私人圖書館，是指由政府以外主體創設，通過向社會開放來滿足普通民眾文化資源及其他相關服務需要的公共文化設施”，在廣義上將私人圖書館定義覆蓋全部非公立的民辦圖書館、民營圖書館和各類私營圖書館，減少法律空白。同時，在總則條款中還應闡明設立該法的緣由、基本指導原則、適用范圍、私人圖書館服務目的和具體行政主管部門等，從而令總則規范盡量趨于完備化；第二是私人圖書館的設立條款。對私人圖書館的規劃布局、設立條件、具體章程、登記手續、命名、館長和館員基本任職要求、私人圖書館的終止等作出詳細規定。此外考慮到私人圖書館有完全免費的，也有收費營利性的，對營利性私人圖書館設立可適當借鑒公司企業等經濟組織模式。畢竟有法可依不僅要求法律從無到有，更在于所立之法乃真正“可用之法”[8]；第三是私人圖書館的運行條款。即針對私人圖書館如何展開運營（獨立出資、多種商業聯營、連鎖經營、民辦公助、流動經營等）、如何收集整理和保存文獻信息、加強館際交流合作等實施明文規范，保證私人圖書館具體運行真正實現有規可循；第四是私人圖書館的服務條款。即針對私人圖書館開展具體公共文化服務活動提供宏觀引領，充分保障私人圖書館能根據自身特色以社區為主要服務場所、以少年兒童為核心服務對象，并大量借助互聯網等手段有效實施相應公共文化服務；第五是私人圖書館的經費來源條款。即從國家法律角度認同私人圖書館通過合理合法渠道獲得各類經費，從而鼓勵其更好地提供公共文化服務。一方面明確規定各級政府要給予私人圖書館一定的經濟補助和稅收優惠，私人圖書館可以獲取社會資助和收費提供有償服務。且對那些完全免費的私人圖書館，經濟補助力度應更大。另一方面還需效仿西方國家對其會員制經費籌集模式給予肯定；第六是監管和法律責任條款。在該部分法律條款內，一方面應就私人圖書館的監督管理部門作出明文規定，要求對無論非營利或營利性私人圖書館都須實行有效評價和評估，以確保其具體實踐活動都受到切實監管，另一方面對私人圖書館及相關工作人員違反法律規定需承擔的民事、行政和刑事法律責任做出具體規定。如此一來，在對私人圖書館進行專門性立法后，不難發現絕大多數其當前面臨的發展困境均能得到有效化解。首先，該專門性立法由于就私人圖書館有了較詳盡的法律規范，它便可將《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》等圖書館領域的國家法律和《普通高等學校圖書館規程》《北京市圖書館條例》等圖書館領域的行政法規和規章、地方性法規順利銜接起來，使相關法律構成了一個系統整體；其次，該專門性立法對私人圖書館的設立、運行、具體公共文化服務活動、經費來源都做了一一規范，極大增強了相關法律規范可操作性程度，令實際應用價值大幅度提升；最后，該專門性立法把營利性私人圖書館統一納入到圖書館法規的調整范疇，保證其實現有法可依，避免了將它視作經濟組織所帶來的服務宗旨尷尬和實際監管不便，這對此類圖書館未來發展而言也是大有裨益的。

2.2私人圖書館自身實施法治化管理正所謂徒法不足以自行，有了較具體詳盡的專門性立法，無疑是我國私人圖書館擺脫法治環境下面臨的重重困境邁出的關鍵一步，但若周密完善的法律得不到有效貫徹，那就只會淪為一紙廢文。有鑒于此，在專門性立法出臺后，私人圖書館還應緊密圍繞法律法規實施法治化管理，促使法律法規真正落到實處。從當前實踐調查情況來看，因私人圖書館普遍占地空間較小、藏書數量不多，管理人員也相應較少，很多私人圖書館都是粗放式管理，無論管理制度制定執行、管理人員配備都較隨意甚至大量缺失[9]，這嚴重制約了它們的法治化管理。故文章認為，我國私人圖書館不妨從五個環節出發，以實現自身管理法治化。首先，明確私人圖書館的設立目標。所謂蛇無頭不行，我國私人圖書館若一開始連設立目標都還模糊不清，光憑一腔熱情蠻干，到最后只會造成思想混亂，更遑論依照法律規范展開有序管理了；第二，設置科學的組織機構。私人圖書館無論規模大小，均必須將自身組織機構明朗化，包括各工作崗位具體職責、任職條件、崗位聘任辦法、崗位待遇等等。在大家都各司其職的情況下，私人圖書館方能順利遵照專門性立法開展具體工作；第三，制定詳盡的內部規章和工作細則。當前我國私人圖書館既有獨立出資運營方式，也包含多種商業聯營、連鎖經營等運營方式，其提供的公共文化服務和實行的會員制模式同樣各有特色。出于立法宏觀規劃和簡約性考量，專門性立法不能也無必要對私人圖書館具體運作進行過多干涉，這需私人圖書館通過制定詳盡的內部規章和工作細則來作為國家法律法規的微觀補充；第四，將私人圖書館內部考核與獎懲規范化。內部自我考核與獎勵懲戒作為激勵制度的重要組成部分，在管理上發揮的作用不可或缺。但法治化管理更多強調的是管理活動依法依規進行，決不能過于隨意化和簡單化。故而，私人圖書館理當將內部自我考核與獎勵懲戒形成規范的制度文本，并在制定過程中充分發揚民主聽取員工意見，畢竟指導關系管理的核心工作在于增加工作嵌入程度提高身份感知[10]；第五，樹立法治理念，加強私人圖書館工作人員法制培訓。要依照專門性立法展開法治化管理，若私人圖書館工作人員自身根本沒有相應法治理念，對法律制度所知甚少甚至一無所知，那自然談不上法治化管理之說。故私人圖書館還需抓住時機，積極推進工作人員法制培訓，進而形成法治理念。

2.3設置推動私人圖書館在法治環境下發展的配套措施有了私人圖書館的專門性立法并實施法治化管理，很明顯為針對其面臨的困境進行破局非常重要，但“每一個法律制度或法律概念都是一個系統或語境的一部分”[11]，為盡量避免出現紕漏，我們還須在其他相關層面設置配套措施為其發展保駕護航。這包括各級政府實施有效扶持、對私人圖書館進行指標化考評兩部分。首先，在各級政府有效扶持方面。盡管私人圖書館專門性立法中會設置相應法條要求各級政府給予私人圖書館一定的經濟補助和稅收優惠，但法律條文不可能具體詳盡列出經濟補助和稅收優惠金額，這便需要各級政府通過具體措施來予以明確。另外，鑒于私人圖書館與生俱來的自發性和草根性，政府的有效扶持更應涵蓋人力、物力、財力各方面。故除了經濟上給予一定程度的經濟補助和稅收優惠、購買私人圖書館公共文化服務外，還須在私人圖書館人員配備、場所、物業服務等環節提供幫助。譬如英國在圖書館法規制定和實施過程中，都強調必須采取含政府扶持在內各種措施保障每個圖書館乃社區之中心[12]，此完全可資我國仿效。鑒于那些完全免費的私人圖書館更需要獲得充足資金支持，相比較營利性私人圖書館，各級政府扶持力度應更大。其次，在對私人圖書館進行指標化考評方面。法治更多強調的是制度約束，通過設置一系列具體考核數據指標對私人圖書館實施全面常態制度考核評價，盡量避免評價隨意性和無序化，便可督促私人圖書館更好地實現法治環境的下良性發展。雖然私人圖書館具體包含很多不同類別，很難針對它們制定統一的標準和規范，但我們依舊可從私人圖書館多樣性、復雜性出發，對完全免費的私人圖書館、一般營利性私人圖書館和采用會員制模式的營利性私人圖書館等等，根據不同情況制定不同的考核數據指標。畢竟單一同質的基層圖書館，是不可能與社區血脈真正融為一體的[13]。另外，這種數據指標化考評的設置和實施，除需發揮各級文化主管部門的作用，還應注重行業協會價值，多依靠圖書館行業協會組織來展開。這樣既能緊密結合私人圖書館現實運作狀況，又能充分發揮行業協會行業自治的功效。

作者：歐陽愛輝；陳梓 單位：南華大學經濟與法學學院