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《南方論刊雜志》2014年第六期

一、美國特許學校的發展歷史

（一）特許學校的概念美國特許學校（CharterSchool）出現于美國“擇校運動”的宏觀背景之下，興起于二十世紀九十年代，是美國新興起的一種有別于傳統公立學校和私立學校的學校形態。美國教育委員會（ESC）于1996年給特許學校的定義是：“‘特許學校’是公立學校的另外一種形式，‘特許狀’從本質上說是學校舉辦者與特許學校批準機構討價還價后簽署的一份合同，合同期滿后，對雙方合同履行狀況進行評估，然后再續或解除”。紐約時報（TheNewYorkTimes,10/1/89）認為，“特許學校屬于公立學校，但它不同于受規章制度約束的傳統公立學校，它們擁有更多的自主權，但是也對學生的表現承擔著更多的責任。從本質上說，‘自由是要付出代的’，特許學校也被稱為‘以績效來換取自由’的運動內部的交易”。由此可以看出，美國特許學校就是針對公立學校政府管理單一和績效不高等存在問題，以提高學生的學習成績為宗旨，由政府提供教育經費，允許由社會團體和個人提出辦學主張，經過法定部門認可，以契約的方式確認，由政府進行定期評估續約或解除合約，實行自主管理、自主發展的新型學校形態。

（二）特許學校產生的基礎美國人的危機意識，是特許學校產生與發展的思想基礎。縱觀美國發展史，美國是一個危機意識極其強烈的國家。無論是政治、經濟還是軍事、科技、社會發展的危機，美國人改革的意向無不指向教育，自然也就成就了當今世界上首屈一指的教育強國，應驗了國家綜合實力的強大靠的是經濟與科技，關鍵是人才的世界主流價值觀和世界發展史邏輯。前蘇聯衛星上天就是美國人危機意識最好的例證。教育作為生產力的工具，必然會作用于生產關系。特許學校的出現，是美國在危機意識的指使下，由于20世紀80年代開始持續出現經濟上的衰退、政治上的失意和傳統公立學校教育體制僵化、教育質量低下而無法滿足國家對人才的需求和民眾對優質教育的多元選擇所做出的一項重大教育體制改革。美國于1983年4月的《國家處在危險之中：教育改革勢在必行》，為特許學校的產生與發展奠定了基礎。新自由主義市場規律及其市場化潮流是特許學校產生的理論基礎。與傳統凱恩斯主義主張國家干預的理論不同的是，美國新自由主義經濟學家彌爾頓•弗里德曼（MiltonFriedman）成為了時代的主流。1995年，弗里德曼在《政府在教育中的作用》指出，“政府對公共教育的長期壟斷使得學校之間缺乏必要的競爭，應該使得學校之間（包括公立的和私立的學校）展開競爭以提高教育質量”。弗里德曼主張“自由”、“自由選擇”、“自由競爭”，倡導教育市場化，認為教育不應該是美國政府提供的一種服務，而應當是市場體系的一部分。經濟學家的思想觀念極大地激發了教育市場化熱情，特許學校應運而生。美國擇校運動是特許學校的產生與發展的政治基礎。基于美國20世紀80年代經濟衰退，在教育領域直接表現為針對之前的，以美國各州實行“劃分學區，就近入學”政策導致管理僵化、差別巨大、效益低下、依賴性強的教育問題強烈不滿。在學生運動的推動下，在全美掀起了一場自由學校運動（FreeSchool）,希望通過引入擇校制度，促進教育從服從政府的政治化模式轉變為適應市場經濟的市場化模式，以提高學生和家長的選擇性、參與度、公平性和對學校教育的所有權意識，為特許學校的建立與發展奠定了堅實的政治基礎。教育質量危機是特許學校產生與發展的現實基礎。美國公立學校產生于19世紀上半期，適應了美國工業化浪潮的需求，表現為公共性、世俗性、統一性、開放性和免費性特征，為民眾提供了平等的教育，為美國的工業化、民主化和民族的融合作出了不可磨滅的貢獻。20世紀70年代，美國教育進入人本主義時代，強調教育要滿足人的需要和實現人的潛能，反對理智、強制，重視情感和自我，主張從需要出發，出現了教育質量下滑的跡象。70年代中期，為改變質量下滑的現狀，美國又提出“恢復基礎”運動（BacktoBasicsMovement）,要求減少選修課，重視基礎知識和基本技能的教學，強調閱讀、寫作、數學及學生的口頭交流能力的培養。20世紀80年代是美國由工業化向信息化轉變的重要時期，面對日益沉重的美國公立學校的教育體制僵化、教育不公、質量低下、工作敷衍、家長學生不滿以及人才需求的危機，進一步激發了美國教育改革的決心，于1983年以聯邦政府的文件了《國家處在危險之中：教育改革勢在必行》，指明了美國教育改革的路徑與方法。

（三）特許學校發展的過程美國學者雷•巴德（RayBuddle）最早于二十世紀七十年代在《特許教育：學區新模式的關鍵》、《特許教育：重建學區》（1988）書中提出“特許學校”概念，“特許”原意為合同（Contract）。美國教師聯合會主席阿•申克爾(A.Shanker)對特許學校的興起予以了積極關注，積極倡議地方學校董事會和工會可以特許一些教師或專業人員在合同之內，建立“自制學校”，也就是“特許學校”。第一所特許學校成立于1992年。1991年，在喬•南瑟（JoeNathan）和泰德•孔德瑞（TedKolderie）的積極推動下，在明尼蘇達州（Minnesota）通過了第一部特許學校法。1992年，兩位老師正式申請通過了第一所特許學校——圣保羅城市中學(St.PaulcityAcademy)。特許學校出生并不高貴，但發展態勢普遍看好。開始之初，大部分特許學校都是出于家長學生對公辦學校教育質量較差，要求增加自由選擇的權利和提高閱讀、數學學科能力的而對原有公辦學校改革的訴求，而委托給學區、各州的教育或公立機構進行管理的。與公辦學校比較，一般具有幾個特點：一是辦學性質屬于公立學校，與政府簽訂“特許狀”，接受政府的教育撥款。二是績效責任與自主權并重，特許學校必須對績效負責，同時擁有人事權、課程設置權、學校管理權。三是特許學校重視學生的學業成績。有州制訂標準進行考核和學校以文件包、展示作業、開展學業水平測試兩種考核方式，政府據此決定是否續簽。四是特許學校一般規模較小，采取小班化教學。五是面向社會中下層，體現教育平等。據美國網絡提供的信息，至2011年，美國有42個州以及哥倫比亞特區通過了特許學校法，有9個州還沒有特許學校法。至2009年，超過5250所特許學校得以建立，其中有657所因人數較少而資金支持不足，或學校管理不善、教學質量不高而關閉。以州為例，至2011年止，加利福尼亞州已經批準的特許學校有941所，約35萬學生就讀；佛羅里達州有483所特許學校，約有15萬學生就讀。

（四）特許學校的優勢特許學校的特殊性，歷經30多年的發展已呈現出它的獨特魅力。主要表現在：一是學校擁有較大的自主權。盡管美國各州賦予特許學校的自治權仍有差異，但對傳統公辦學校僵化體制來說是一個明顯的進步，這是校長治校、社會參與、自由發展的理想教育體制。二是真正關注學生的學業發展。學校和教師盡可能根據學生的特點組織教學，通過標準化測試、成熟的評估系統等一系列手段讓家長、學生看到自己的進步，滿足政府對民眾優質多元教育需求。三是豐富了辦學的類型。各特許學校在學校定位上從實際出發，不拒絕差生、少數族裔學生，多元的文化促進了教育的發展和學生的視野，得到了家長和學生的認可。

（五）特許學校存在的問題美國特許學校的發展盡管一片贊譽，但由于美國憲法規定各州自助管理學校事務，教育部不可過多干預各州的教育事務，因此各州對特許學校的態度、法制的建立、管理的方式等必然存在差異，加上與公辦學校比較存在歷史積淀較少、資金來源不足和公辦學校已有的勢力，以及強大的私立學校的競爭，存在著諸多急需解決的問題和困難。從全美來看，問題主要表現在：一是學校規模普遍較小，資金支持與學生多元發展存在困難。二是課程設置仍然缺乏創新性。三是辦學條件非常有限。四是各州發展水平良莠不齊。五是辦學資金政策支持仍需完善。

二、美國特許學校發展的國家政策走向

美國特許學校的發展史，是美國政府教育制度變遷的一個宿影，是美國務實的教育政策在特許學校制度建設上快速反應、日趨完善的一個鮮明例證。美

國關于特許學校的國家教育制度設計主要體現在兩個維度：一是國家教育政策的指引。如1983年聯邦政府了《國家處在危險之中：教育改革勢在必行》，以國家綱要的為主，體現國家的意志和指導的作用。二是各州制訂的特許教育法。體現各州因地制宜，分類發展的基層教育管理機制，對特許學校的產生與發展起著決定性的作用。

（一）特許學校法有效引導各州教育有序科學發展。一哄而上的、亦或是毫無章法改革注定是失敗的。如馬塞諸塞州不僅限制本州特許學校的數量，還限制報讀特許學校學生的數量，以隨機錄取拒絕數以千計的學生入讀特許學校。限制最強的密西西比州，允許規劃未來的特許學校數量為15所，并且規定2005-2008年，每年新增加的特許學校不超過5所。這種國家頂層設計，地方因地制宜的做法，極大地推動了教育科學發展。

（二）地方性的教育法規制度有效引導了特許學校規范發展。以明尼蘇達州為例，自1991年通過第一部學校特許法以來，每年州政府都會對此法進行修訂和完善，主要內容包括：適當的發起者、特許狀的有限性、合適的申請者、特許學校組織管理形式、學習年限、特許狀、教師資格認定、運作資金、運輸、特殊教育、入學要求等，以有效規范和指導本州特許學校的發展，同時也為其他州提供借鑒和參考。

（三）國家宏觀指導調控的體制有力促進了地方和辦學者的積極性。美國聯邦政府為了加強對各州的指導，一是開展各州特許學校發展的水平評估。一般通過四個維度來評價：授權主體、合理的資金支持、特許學校數量上限、自主權等。二是發揮憲法賦予總統對公共政策最高決策權的作用，直接有效引領教育改革發展。20世紀80年代，里根總統認為聯邦政府教育部極度不負責任，下令撤銷聯邦教育部，直接將教育的領導權交給各州自主管理，從某種程度上說，阻礙了美國教育的發展。1989年老布什出任總統，簽署了《美國2000年教育戰略》。這是一個重建美國理想學校的重要的長期的戰略，這是一個對1983年《國家處在危險之中：教育改革勢在必行》以來教育局勢和質量并未好轉的極大反思成果。盡管老布什總統一直極力推崇私立學校教育券計劃，但從報告四部分內容來看，提出了鼓勵擇校運動，尊重地方管理，依靠地方積極性，著眼社區，提高美國的基礎教育質量的系列教育主張，并決定撥款2億元資助這類公立、私立學校運作，為特許學校產生與發展提供了良好的外部環境。1993年克林頓當選總統，他反對將政府資金投入到私立學校，主張在公立學校中進行有限的選擇，大力扶持和發展特許學校計劃。于1993年簽署《改進美國教育法》，對美國基礎教育階段提出了五個方向的改革意見。于1994年簽署《2000年目標：美國教育法》，是一部面向全體的、基于國家標準化運動的改革綱領，正式將特許學校納入聯邦政府的教育政策體系。提出在20世紀末，建立超過3000所特許學校，并于1999年增加特許學校專項撥款1億元。1998年，克林頓又簽署了《特許學校擴展法》，確立了特許學校的公立性質，增加了對特許學校的直接經濟資助，2000年聯邦財政用于公立特許學校計劃的資金達到1.3億元，成為了美國特許學校發展最快的時期。2001年1月20日小布什正式就職總統，他繼承了老布什的教育券計劃，發展了克林頓的在經濟上對特許學校的支持。重要的是，上任后的第三天即簽署了至今成為美國教育史上最重要的法案之一的《不讓一個孩子掉隊》法案。該法案標志著美國全國性教育政策的形成和聯邦政府對全國教育的領導作用，使小布什成為美國教育政策史上最重要的貢獻者。在法案中提出首先對特許學校投入20億美元，隨后又投入10億美元改善特許學校的設備，進一步促進了特許學校在數量上和質量上的發展。奧巴馬是2008年初次當選第一位非裔美國總統。2009年2月17日，奧巴馬簽署了《2009年美國復蘇與再投資法案》，有七分之一的資金約1150億美元直接補助教育系統，成為了美國教育史上最大的一筆一次性教育投入，其中直接用于特許學校的資金達到43億美元。2009年11月，奧巴馬政府頒布了“競爭卓越”教育革新計劃，總投資40億美元，提出要大力興建“特許學校”，讓家長、學生提供有更多的教育選擇。2010年3月，奧巴馬又對《不讓一個孩子掉隊》法案作出了及時調整。奧巴馬鼓勵取消對特許學校的種種限制，大力支持各州創辦最優質的特許學校，并接納更多的學生，對不成功的特許學校勒令關閉。縱觀美國歷屆政府的教育政策，均對特許學校產生與發展予以了積極的關注和大力的支持，并與特許學校的發展出現正相關的關系。充分說明，一項好的改革計劃，我們不但要有清醒和一貫的認識，還必須要有強有力的政策制度設計，以及必要的資金作為保障。

三、建立中國特許學校的政策建議

（一）準確把握中國特許學校的定義按照世界經濟政治發展的規律，我國于1978年全面實施了改革開放政策。歷經30多年的發展歷程，我國經濟體制已由計劃經濟、有計劃的商品經濟向市場經濟轉變，教育體制也逐步由單一的公辦體制、公辦與民辦二元結構體制向以公辦為主體，多種辦學形式共同發展的教育體制轉變。有專家預測，到2030年，我國GDP總量將達到世界第一。一流的國家，必須有一流的教育作為基礎和保障。無論從經濟、政治、社會發展的宏觀角度來看，還是從教育自身發展的微觀角度來看，我們都已經到了新一輪教育體制改革和發展的時候了。一流的國家或地區學校教育，在保持世界高水準的前提下，必須能讓不同信仰、不同民族、不同文化、不同興趣、不同特長、不同實力、不同階層的學生得到應有的長足的發展。政府包攬教育的格局，無論從經濟角度、政治角度，還是社會角度上考量，都是不可能的，也是沒有必要的。動員社會力量參與辦學，促進教育多元優質發展，釋放教育的正能量已成為當代教育發展的主流。中國特許學校，就是在中華人民共和國憲法和中國特色社會主義理論指導下，按照國家法規由有關教育部門批準設立，舉辦者依法由具有共同教育主張的團體或個人組成，共同約定辦學章程，定期接受政府評估監督，辦學經費主要由政府提供基本生均公共教育經費和吸納民間資本和智力構成，對現行的公辦學校、樓盤政府配套學校實行自主管理、自主發展、接受監督、服務社會的契約型公益性學校。

（二）充分認識建立中國特許學校的重大意義1、建立中國特許學校是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神的有效載體。十八屆三中全會《決定》提出了“深化教育領域綜合改革”總體要求，吹響了探索教育領域新的體制機制的號角。報告解讀時明確指出，“面對未來，要破解發展面臨的各種難題，化解來自各方面的風險和挑戰，更好發揮中國特色社會主義制度優勢，推動經濟社會持續健康發展，除了深化改革開放，別無他途。”“沖破思想觀念的障礙、突破利益固化的藩籬，解放思想是首要的。在深化改革問題上，一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內。思想不解放，我們就很難看清各種利益固化的癥結所在，很難找準突破的方向和著力點，很難拿出創造性的改革舉措。因此，一定要有自我革新的勇氣和胸懷，跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘，以積極主動精神研究和提出改革舉措”，為我們開展中國特許學校探索試驗指明了方向，明確了路徑，增強了信心。2、建立中國特許學校是完成深圳市國家教育綜合改革發展試驗區的重要內容。深圳市教育局在2012年文件部署國家教育綜合改革試驗區任務時，提出了探索深圳特學校校的項目規劃。同時，如何有效解決當前深圳國有民辦學校、政府樓盤配套學校的可持續發展問題，急需從特許學校的經驗中解放出來，既釋放了政府公辦教育發展的空間、又滿足了民眾對多元教育的需求。3、建立中國特許學校是教育體制發展規律在中國普遍化的具體表現。1978年以來，我國成功地在經濟基礎的核心環節上取得了重大的理論和實踐上的突破，如市場經濟體制的轉軌；“經濟特區”、“自由貿易區”的建立；農村集體經營性建設用地入市政策等，極大地解放了生產力發展，同時，也為我國教育體制改革發展提供了廣闊的視野和堅實的基礎。當前，我國正處于工業化、城鎮化、信息化的初級知識經濟階段，市場在資源配置中的決定性作用已經顯現，人作為市場經濟的主體，必須要有與之相適應的素質和要求。傳統的教育體制，特別是當下的公辦教育體制的諸多問題的解決，完全可以借鑒美國特許學校的經驗和模式，引進我國經濟體制改革的成功經驗，積極探索深圳市國家教育綜合改革發展試驗區在特許學校的法制建設、申辦條件、學校遴選、資金撥付、學校管理、質量監控等方面的有效途徑。4、建立中國特許學校可以有效避免陷入“國有民辦”的“陷阱”。在我國20世紀90年代，我國曾出現過“國有民辦”新型的辦學體制。由于文化背景和政策配套跟進不足，一些公辦學校和教育部門打著教育公平的旗號，主動和被動地利用優質公辦名校的名譽和地位，對薄弱公辦學校強行轉制為國有民辦學校，或租賃校舍、“校中校”設立國有民辦學校，成為了名符其實“假民辦”，暴露出了“趨利主義”傾向，違背了教育改革的宗旨，偏離了原有公辦學校轉制為“國有民辦”學校的初衷和運行的軌道，損害了老百姓的利益，敗壞了黨群政群關系，影響了教育改革的進程。盡管我國國有民辦學校改革與美國特許學校運動相比較，都起源于上世紀80、90年代，都是在改革公辦教育的背景下產生，都傾向認定為公辦學校性質，都想通過引進辦學主體激活原有教育體制，都已經在教育質量、辦學模式、引進資源等方面取得了成績等有著許多相似之處，當下仍有不少舉辦者、專家、學者呼吁保留這種形式。但是，我國國有民辦學校與美國特許學校相比，是有著本質區別的。具體表現在：一是改革的具體動因不同。美國特許學校的設立，資金主要還是依靠政府撥款，最主要的動機是為了實現一種不同于傳統公辦學校，而且傳統公辦學校已證實不可能實現的教育理念。我國國有民辦學校設立的目的主要是解決教育經費的嚴重不足、學校教育與管理體制的僵化問題。二是學校舉辦者承受的壓力不同。美國特許學校主要是依靠教育質量吸引學生，確保政府依據學生數量予以撥款支持，從而推動學校自身健康發展。我國國有民辦學校少有政府撥款支持，主要依靠自身學費收入維持運行，導致了國有民辦學校發展與公辦學校競爭的先天不足。三是學校發展的路徑不同。美國特許學校必須依照章程的承諾，尤其是對學生學習成績的績效責任上，定期接受政府和公眾的考核評價，不達標則意味著舉辦者要終止合約，學校關閉。我國國有民辦學校經營的方向主要表現在籌措教育經費、建設新型校舍、招收免費優秀學生上，對影響學校核心競爭力建設的教育理念、發展戰略、學校定位、學校管理、課程建設、團隊建設、教學方式等缺乏真正意義上的教育改革與發展。四是政府對獨特的辦學體制的認知不同。美國特許學校是美國政府為適應“擇校運動”“公立學校績效責任運動”，強化聯邦政府教育引導，淡化控制與壟斷，通過設立教育“輔助金”和教育改革專項基金，在資金提供、監督考核、規范辦學等方面不斷加以管理和引導發展。我國國有民辦學校由于政府部門缺乏連貫性的配套管理政策支持，加上國有民辦學校“逐利行為”的本性和自身校產、財務、人事管理等問題，政府未能因勢利導，而采取逐步減少資金支持、“害怕”資金和政策的支持，在公辦學校和民辦學校兩邊夾插著“不公平”、“不合理”、“不合法”的嘈雜聲中，政府部門禁止舉辦國有民辦學校。由此可見，在我國發展國有民辦學校，先天不足，后天不力，其結果只能走向衰亡。（三）整體把握中國式特許學校的發展進程2002年，我國頒布的《民辦教育促進法》，標志著以《憲法》為母法，以《教育法》為基本法，以《民辦教育促進法》為主，由《學位條例》、《義務教育法》、《高等教育法》、《職業教育法》以及國務院的有關行政法規、教育部的部門規章與各地制定的有關民辦教育的地方性法規、地方政府規章為內容的中國民辦教育的法律體系基本建立。2010年11月7日，在河南鄭州召開以“新綱要、新動力、新態勢、新發展”為主題的中國民辦教育發展大會暨中國民辦教育協會年會上，教育部副部長魯昕指出，教育部經過一個階段的深入調研和梳理，為民辦教育再次發展和創造一個好的政策環境，梳理出來了十個方面的問題，這十個方面的問題也是教育部要解決好的十個方面的問題。第一，法人屬性問題。第二，產權屬性問題。第三，學校權力問題。第四，教師權益問題。第五，會計制度的問題。第六，營利與非營利的問題。第七，合理回報問題。第八，優惠政策的問題。第九，市場監管問題。第十，政府服務的問題。如何有效解決中國民辦教育發展問題，我們可以從公辦學校的改革探索非營利性教育機構的政策法律的邊界，為特許學校、民辦學校科學發展提供法制和資金的保障。

（四）科學設計中國式特許學校的政策路徑黨的十八屆三中全會對我國全面深化改革作出了系統部署，指出要積極發展混合所有制經濟，要求“深化教育領域綜合改革”，特別提出要“健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”。教育事業改革發展迎來了難得的發展機遇。在特許學校的發展的政策選擇上，我們要鼓勵和支持公辦學校、民辦學校轉制建設特許學校。建立以地級市單位為區域的特許學校政策環境。通過資產評估，允許公辦學校、高端民辦學校、大型社會慈善團體、大型企業、高科技大型企業以及高端專業人士以資產、資金、智力、管理等入股，并出任辦學主體。鼓勵和支持高端專業人士、公務員出任特許學校管理委員會成員，或擔任董事會成員。政府以區域教育生均公共教育經費作為正常性經費投入。規范特許學校稅負政策以及特許學校內部公辦與民辦資金分類管理。強化國家教育督導，開展以章程為準繩的第三方中介教育機構定期和不定期評審、監督工作，并據此作為特許學校合同續簽或解除的重要依據。

作者：黃承華單位：深圳市石巖公學