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一、農業轉移人口市民化制約因素分析

自從改革開放以后，特別是近些年來，我國的農業轉移人口市民化取得了明顯的進展，但仍存在一些薄弱環節和突出問題。總體來看，農業轉移人口的權益還沒有得到切實保障，農業轉移人口的政策和管理制度還沒有真正擺脫城鄉二元結構的影響。具體表現在：

1.無法平等地享受城市公共服務。有數據顯示，目前，我國城鎮農業轉移人口處于快速穩定增長階段，總量約2.4億人，占城鎮人口三分之一左右。然而，這些人雖身在城市，但享受到的權利、待遇等方面與城鎮人口差距較大。在享受基本公共服務權益方面，僅為城鎮居民的45.2%，經濟生活方面僅為城鎮居民平均水平的一半。

2.社會權益得不到有效保障。目前，由于養老保險繳費門檻高，農民流動頻繁，多數人參保很難達到年限標準，農業轉移人口參加養老保險的比例很低。雖然國家已經出臺了包括農民工在內的城鎮職工基本養老保險關系跨地域接續轉移的政策，但建立覆蓋大多數農業轉移人口的養老保險制度仍任重道遠。農業轉移人口也沒有被納入城市醫療救助（大病救助）范圍，無法享有與城鎮戶籍居民相同的醫療救助待遇。

3.住房未納入城鎮住房保障體系，市民化成本高。農業轉移人口在城市發展首先要解決的就是住的問題。目前，城市的經濟適用房、廉租房等公共住房基本上不對農業轉移人口開放，各地政府對農業轉移人口在城市的住房實際上是放任自流，農業轉移人口仍未被納入城鎮住房保障體系。農業轉移人口想要提高生活質量，只能自行購房。而當前房價又普遍偏高，大部分農業轉移人口難以承受年均支出外的購房成本。據測算，全國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，人均每年個人支出成本約為1.8萬元，此外，絕大多數農民工還需擔負平均每戶約為30萬元的購房成本。這種情況嚴重影響了農業轉移人口的生活質量，并成為他們融入城鎮的最大障礙之一。

4.農業轉移人口在城鎮落戶定居的戶籍門檻高。農業轉移人口與城鎮戶籍人口在住房、就學、社會保障等方面的不平等福利制度，是附著在戶籍制度之上的。長期的戶籍分隔使他們無法享受到城鎮居民所能享受的諸多福利。當前，農業轉移人口在流入地長期居住的意愿強烈，但是，戶籍制度抬高了他們進城的門檻，使城鎮化處于僵持狀態，成為農業轉移人口謀求機會公平、待遇平等、權益保障的障礙，限制了農業轉移人口融入城市社會。

5.農業轉移人口民主權利缺失。農業轉移人口群體仍然長期游離于城市政治生活之外，利益訴求難以在城市公共政策的制定中得到充分反映。現行的選舉制度與戶籍制度是直接聯系的，按現行的選舉法及相關法規規定，農業轉移人口不能在就業地參與所居住社區的選舉。數據顯示，當前農業轉移人口政治參與度僅為37.2%。

二、解決農業轉移人口市民化中存在問題的思路和對策

農業轉移人口市民化的核心問題是公民平等權利問題。推進農業轉移人口市民化，必須加大戶籍制度的改革力度，推進勞動就業、義務教育、計劃生育、醫療衛生、社會保障等相關制度的配套改革，逐步形成農業轉移人口與城市居民身份統一、權利一致、地位平等的制度體系。

1.大力發展城市經濟，促進農業轉移人口在城鎮穩定就業。推進農業轉移人口市民化，首先要大力發展城市經濟，發展第三產業和服務業，促進二、三產業協調發展，為農民進城就業創造更多的機會，使農民在城里有長期穩定生存的手段。雖然目前局部地區出現農民工短缺，但總體上我國農村勞動力仍是供大于求，仍然有3.4億農村勞動力主要從事農業，農村勞動力向非農業和城鎮轉移仍將持續相當長的時間。據預測，2006年至2030年期間，如果農業勞動力轉移速度每年保持在2%，城鎮化水平每年提高0.7-0.8個百分點，到2030年，我國非農就業比重將達到73%，城鎮化水平將提高到61%，這期間城鎮人口將凈增3億多人。即使這樣，我國屆時仍將有5.6億多農村人口和2億多農業勞動力。所以，必須統籌安排城鄉就業，要把擴大農民在城鎮就業、實現農民就業充分和穩定作為重要任務。

2.建立覆蓋農業轉移人口的城市公共服務體系，給他們平等的市民待遇。基本公共服務具有普遍性特點，要求政府在提供公共服務時，不能人為地割裂人群，必須對戶籍人口、流動人口一視同仁，將他們作為城市居民的一部分，把其家庭對教育、醫療、安全、娛樂等公共服務的需要納入城市整體規劃統籌考慮。針對外來務工人員子女就學難的問題，政府應將農業轉移人口子女的義務教育納入城市教育規劃，并加大教育投入，擴大教育資源規模，逐步降低入學準入門檻，使其享受公辦學校待遇，而不是推給“民工子弟學校”。針對農民工看病難、看病貴的問題，可以著力提升鄉鎮衛生院、社區衛生服務站的服務水平，以減少他們到大醫院求醫的費用。

3.逐步將農業轉移人口納入住房保障范圍，改善農業轉移人口居住條件。一個社會的和諧穩定和進步，必須實現居者有其屋。要將農業轉移人口住房納入城鎮住房保障規劃，引導農業轉移人口集中的開發區或工業園區建設公寓；要制定適合農業轉移人口特點的住房公積金繳存和使用辦法，擴大農業轉移人口住房公積金制度覆蓋面；要完善土地供應制度，土地利用規劃、城市總體規劃都要為農業轉移人口住房預留空間。

4.完善社會保障制度，擴大農業轉移人口社會保障覆蓋面。社會保障制度包括了醫療保險、養老保險、失業保險、最低生活保障。對于生活在城市中的外來務工人員而言，完善的社會保障制度是解決生存問題最實際、最有效的辦法，這也消除了外來務工人員的生存憂慮，減少了社會不和諧因素。同時，針對外來務工人員在城市生活和工作中碰到的一系列問題，必須制定并出臺相關的政策和法律，為維護外來務工人員的合法權益提供法律保障。

5.加快戶籍制度改革步伐，保障農業轉移人口依法享有民主權利。應逐步取消農業戶口、非農業戶口的劃分，建立城鄉統一的戶口登記制度；應制定有關法律，保障在城市居住一定年限的農業轉移人口擁有選舉權和被選舉權，參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，使農業轉移人口的利益有制度化的表達渠道。同時，讓農業轉移人口參與社區的公共活動、建設和管理，發展與城市居民的交往、互信和互助，使城市社區成為農業轉移人口和當地居民共建、共管、共享的社會生活共同體，使農業轉移人口不再覺得受排斥、無歸屬感，從情感上真正融入當地社會。

作者：彭小文蘭東胡仁群單位：中共吉安市委黨校