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一、人口與城區(qū)創(chuàng)新聯(lián)動的嘗試

(一)以知識創(chuàng)新帶動人口活力長期以來，楊浦區(qū)人口呈二元現(xiàn)象:一類是大量的社區(qū)居住人口，另一類是高校的教研人口。前者人口總量較大，原有老工業(yè)企業(yè)職工多，文化程度相對較低，困難家庭相對集中;后者人口總量雖小，但文化程度較高，經(jīng)濟狀況較好。這兩類人群鮮有交集，校區(qū)和社區(qū)的知識、經(jīng)濟資源幾乎不產(chǎn)生對流。2003年，楊浦區(qū)選擇高校優(yōu)質(zhì)資源作為城區(qū)發(fā)展和人口發(fā)展的突破口，提出建設(shè)楊浦知識創(chuàng)新區(qū)。2007年，楊浦區(qū)在知識創(chuàng)新區(qū)的基礎(chǔ)上，適時推出了校區(qū)、園區(qū)和社區(qū)“三區(qū)融合、聯(lián)動發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略，把知識創(chuàng)新的效應(yīng)由校區(qū)、園區(qū)逐步引向社區(qū);通過環(huán)同濟知識經(jīng)濟圈、創(chuàng)智天地等項目開發(fā)，形成了校區(qū)、園區(qū)和社區(qū)一體化的城區(qū)新發(fā)展模式;通過環(huán)同濟知識經(jīng)濟圈、創(chuàng)智天地的輻射效應(yīng)，遍及全區(qū)的科技園區(qū)吸引了越來越多的人才，增強了城區(qū)人口活力。案例:創(chuàng)智天地(以功能規(guī)劃帶動城區(qū)轉(zhuǎn)型)。創(chuàng)智天地位于五角場城市副中心，周邊環(huán)繞復(fù)旦大學(xué)、同濟大學(xué)、財經(jīng)大學(xué)、第二軍醫(yī)大學(xué)等高校、22個國家級重點實驗室和150家科研院所。2003年9月，上海楊浦知識創(chuàng)新區(qū)投資發(fā)展有限公司和香港光僑有限公司合資成立了上海楊浦中央社區(qū)發(fā)展有限公司，投資約100億元，規(guī)劃面積100萬平方米，聯(lián)手打造創(chuàng)智天地項目，其功能定位為楊浦區(qū)“三區(qū)”聯(lián)動的公共活動中心和創(chuàng)新服務(wù)中心。創(chuàng)智天地將產(chǎn)業(yè)升級與再造社區(qū)緊密結(jié)合起來。創(chuàng)智天地園區(qū)由創(chuàng)智中心廣場、創(chuàng)智坊、高科技園區(qū)和江灣體育休閑中心四大功能區(qū)組成。其中，創(chuàng)智中心廣場占地100畝，是集辦公、商業(yè)、研發(fā)、休閑為一體的綜合性配套功能區(qū)域。高科技園區(qū)向科技企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供一流的基礎(chǔ)設(shè)施硬件，并采取鼓勵創(chuàng)新的扶持政策吸引企業(yè)入駐。創(chuàng)智坊采用Loft錯層設(shè)計，提供創(chuàng)智天地生活工作區(qū)，滿足SOHO一族辦公和居住的各種需求。在創(chuàng)智天地形成園區(qū)即社區(qū)的產(chǎn)業(yè)與人口同步發(fā)展的綜合知識型社區(qū)形態(tài)。

(二)以舊城改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶動人口流動舊城區(qū)改造是推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和人口再分布的國際通行做法。倫敦、紐約等國際大都市都曾通過舊城改造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的辦法治理中心城區(qū)空心化現(xiàn)象，以提高中心城區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的能級，吸引更多的人口回到中心城區(qū)。楊浦區(qū)在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合楊浦的特點，不僅將舊城區(qū)改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型作為吸引高端人才的有效途徑，而且還將其作為推動楊浦沉淀人口合理流動的有效工具，實現(xiàn)了舊城區(qū)改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的人口再分布功能。案例:大連路總部經(jīng)濟集聚區(qū)。大連路總部經(jīng)濟集聚區(qū)始建于2008年，占地面積約1．7平方公里，拆除舊房約5000戶。目前，大連路總部經(jīng)濟集聚區(qū)己建成北美廣場、西門子上海中心、榮廣商務(wù)中心和海上海新城等多座商務(wù)樓宇，其功能定位是世界500強企業(yè)總部經(jīng)濟的集聚地。4年來，大連路總部經(jīng)濟集聚區(qū)吸引了500多家企業(yè)入駐，引入商務(wù)人口5000余人，居住人口2000余人。同時，向浦東等地導(dǎo)出居民約1萬人，有效地推動了人口的合理分布。

(三)整合社區(qū)公共服務(wù)資源，提升公共服務(wù)水平楊浦區(qū)人口總量大，人均公共服務(wù)資源相對緊張，且服務(wù)需求多元化特點突出:1．楊浦區(qū)老年人口公共服務(wù)需求突出。楊浦區(qū)人口老齡化程度嚴重，60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤_到23．1%。其中獨立居住的60歲及以上的純老家庭占42．9%，80歲及以上的純老家庭占39．5%。老年人口分區(qū)域集聚的特點明顯，延吉、殷行和大橋街道等公共服務(wù)設(shè)施相對薄弱的老城區(qū)卻集聚了大量老年人口。他們?nèi)粘Ｉ罘?wù)、醫(yī)療、保健、休閑和社會交往等公共服務(wù)需求突出。2．退休產(chǎn)業(yè)工人公共服務(wù)需求突出。楊浦區(qū)曾經(jīng)是國內(nèi)重要的老工業(yè)基地，大量的產(chǎn)業(yè)工人為中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出了重要貢獻。其中部分人由于年齡原因退出了產(chǎn)業(yè)崗位，部分人隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以下崗的形式離開了產(chǎn)業(yè)崗位。這些人中相當一部分退休工資較低，少部分人則享受低保待遇，需要相應(yīng)的公共服務(wù)幫助他們解決日常生活中的困難。3．青年人口公共服務(wù)需求突出。由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，楊浦區(qū)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)崗位增多，但勞動密集型就業(yè)機會相對減少、區(qū)內(nèi)戶籍青年人口存在一定程度的就業(yè)難問題。同時，青年家庭中日常家庭公共服務(wù)、育兒指導(dǎo)、子女入園就學(xué)和居家養(yǎng)老等公共服務(wù)需求也非常突出。楊浦區(qū)充分發(fā)揮社區(qū)在公共服務(wù)配置中的能動性，推進社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，打造15分鐘生活服務(wù)圈，整合現(xiàn)有資源、吸引社會資源，引進社會組織，先后建設(shè)了延吉社區(qū)睦鄰中心和控江社區(qū)生活服務(wù)中心。從社區(qū)層面為居民提供貼近需求的生活服務(wù)和生活休閑場所，不斷擴展社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)涵，不斷提高社區(qū)公共服務(wù)水平，增加社區(qū)居民人均公共服務(wù)資源量和服務(wù)種類，為楊浦城區(qū)品質(zhì)提升提供了公共服務(wù)物質(zhì)保障和信譽支持。案例:控江社區(qū)生活服務(wù)中心。2011年，控江社區(qū)生活服務(wù)中心由原控江社區(qū)事務(wù)受理中心置換的辦公場所改建而成。其功能定位為體現(xiàn)社區(qū)多代融合的生活服務(wù)基地。控江社區(qū)生活服務(wù)中心立足于挖掘社區(qū)資源和社會資源，采取社區(qū)內(nèi)部資源和社會資源整合配置的辦法為社區(qū)居民提供公共服務(wù)。①充分利用社區(qū)內(nèi)部資源。街道11個職能部門在生活服務(wù)中心建立了26個工作站，如助老工作站、老年學(xué)校、揚帆職業(yè)指導(dǎo)站、法律咨詢室、社區(qū)關(guān)愛工作室、新航社工室和新上海人之家等。②引導(dǎo)社會資源進入。引進了20家社會組織和企業(yè)的28個服務(wù)項目。在提供公共服務(wù)的同時，控江社區(qū)生活服務(wù)中心還致力于更大范圍的公共服務(wù)資源的整合，設(shè)立了96890社區(qū)生活服務(wù)熱線、控江生活網(wǎng)和控江社區(qū)生活地圖，為社區(qū)居民提供更為廣泛的生活信息服務(wù)，以提高公共服務(wù)機構(gòu)的使用效率，緩解楊浦區(qū)人均公共服務(wù)資源相對不足的矛盾。

(四)完善拆遷制度，推動人口再分布從1970年代開始，楊浦區(qū)陸續(xù)開展了拆遷工作，該項工作分為兩個階段。第一階段:1970年代到21世紀初五角場鎮(zhèn)人口城市化階段。第二階段:2004年至今，定海、大橋和平?jīng)鼋值琅f城區(qū)改造階段。楊浦區(qū)在兩個階段拆遷工作中，不斷完善拆遷管理制度，使拆遷補償程序公開、透明;引導(dǎo)群眾“早簽約、選好房”，推動舊城區(qū)改造中的人口再分布工作順利進行。案例:五角場鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化和定海、大橋和平?jīng)鼋值琅f城區(qū)改造。五角場鎮(zhèn)拆遷工作始于1970年代。在當時的歷史條件下，楊浦區(qū)把五角場鎮(zhèn)農(nóng)民拆遷補償責(zé)任交給了征地企業(yè)，致使改革開放后多個征地企業(yè)發(fā)生遷出或倒閉等變故后，征地農(nóng)民的利益受到了損害。目前，許多原征地農(nóng)民生活困難，面對當今五角場地區(qū)的繁榮發(fā)展，他們心有落差，要求分享多年來五角場鎮(zhèn)由土地紅利帶來的經(jīng)濟成果。盡管這些拆遷居民大多數(shù)人已遷往浦東和寶山等地，但他們?nèi)栽诓恍傅貙ふ艺С趾蛶椭?，成為楊浦區(qū)集體上訪的老大難問題。2004年后，定海、大橋和平?jīng)鼋值琅f城區(qū)改造工作的政策和工作環(huán)境有了很大改變。市場加保障的拆遷運作模式在上海已普遍推開。政府部門做足準備階段的信息采集工作，努力做到評估、補償、選房等各個環(huán)節(jié)的信息公開透明。同時，取消所有的個案特例補助，“陽光動遷”實現(xiàn)公平、公正和公開，有力地推動了人口再分布工作的順利開展。

二、人口與城區(qū)創(chuàng)新聯(lián)動中存在的問題

人口與城區(qū)創(chuàng)新聯(lián)動過程中，人口發(fā)展和城區(qū)創(chuàng)新是并列的重要因素。不分主次的城區(qū)創(chuàng)新必然會給工作帶來難度，其表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)人口總量保持持續(xù)增長，公共服務(wù)資源將持續(xù)緊約束楊浦區(qū)人口總量的持續(xù)增長，不僅來自于新的產(chǎn)業(yè)人群，同時也來自于新產(chǎn)業(yè)人群家庭。按目前外來常住人口每年增加1萬人的增速，五角場鎮(zhèn)、五角場街道、殷行街道、定海街道和大橋街道等外來人口集聚社區(qū)每年將相應(yīng)增加2000人左右的公共服務(wù)資源配置，而這些街鎮(zhèn)恰恰又是公共服務(wù)資源嚴重約束的地區(qū)。如大橋街道常住人口12．4萬人、老年人口3．1萬人，只有養(yǎng)老院10個，核定床位1186張;3個地處棚戶區(qū)的居委會沒有老年活動室。

(二)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與人口服務(wù)管理的協(xié)調(diào)、政策配套存在問題1．產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與人口服務(wù)管理的不協(xié)調(diào)。大橋街道地處楊浦原工業(yè)密集區(qū)，曾聚集著數(shù)量眾多的大中型國有企業(yè)，數(shù)家企業(yè)規(guī)模達萬人以上。隨著經(jīng)濟體制改革、企業(yè)轉(zhuǎn)制，原有大型企業(yè)一部分遷至郊區(qū)，一部分關(guān)停并轉(zhuǎn)。然而，在楊浦城區(qū)創(chuàng)新中，大橋街道產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位不明，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局與現(xiàn)有人口服務(wù)管理不協(xié)調(diào)，且新生產(chǎn)業(yè)呈自發(fā)生長狀態(tài)，形成了中低端服務(wù)業(yè)和商業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。其中，住宿餐飲零售等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)企業(yè)就占第三產(chǎn)業(yè)總企業(yè)數(shù)的47．27%。大橋街道內(nèi)納入統(tǒng)計信息的從業(yè)人員有17864人，且主要為外來人口。目前，大橋街道有經(jīng)濟園區(qū)11家，由于商業(yè)環(huán)境品質(zhì)不高，引進的大多為勞動密集型企業(yè)。由于社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略不明確和投資環(huán)境不完善，各類經(jīng)濟體對成長預(yù)期和發(fā)展前景信心不足，企業(yè)經(jīng)營呈現(xiàn)短期化傾向。企業(yè)人員流動性大，且收入低，月收入3000元以下的超過80%。大橋街道舊里多，房價低廉，外來人口大多居住在大橋街道內(nèi)，形成了一支數(shù)量不小的低收入外來人口群體。這對社區(qū)發(fā)展帶來了一定的社會管理隱患。如城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量下降，流動商販占道經(jīng)營，違章建筑增多且整治困難，流浪、乞討現(xiàn)象時有發(fā)生，社會治安發(fā)案率居高不下。盡管國家已出臺了多項流動人口管理制度，但仍然缺乏強有力的流動人口管理手段。在外來人口總量控制方面，舊城區(qū)改造可以成為調(diào)控戶籍人口再分布的手段，卻不能成為調(diào)控外來人口再分布的手段。調(diào)查結(jié)果表明:在定海、大橋和平?jīng)龅冉值绖舆w過程中，外來人口總是在動遷地區(qū)周邊流動，從動遷區(qū)域流向非動遷區(qū)域，但從未流出定海、大橋和平?jīng)龅冉值馈?．人口服務(wù)管理政策不配套。動遷補償政策與計劃生育政策不配套，動遷過程中違法生育現(xiàn)象嚴重。由于動拆遷實行按“人頭加基本補償”的動遷補償政策，個別家庭為了增加“人頭”數(shù)，不惜違反計劃生育政策違法生育。以平?jīng)鼋值罏槔瑥?008年以來，動遷地塊有違法生育41例，占街道同期違法生育案例的55%。由于動遷后人戶分離現(xiàn)象嚴重，當事人又多為低保人員，面臨查處執(zhí)法難的情況，給社會管理帶來了負面影響。勞動就業(yè)與社會救助等相關(guān)政策的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致有就業(yè)能力的戶籍人口主動放棄就業(yè)，增加了社會保障負擔。目前，楊浦區(qū)低保家庭中存在一批有勞動能力的家庭成員，由于這些人員文化水平較低，只能選擇收入較低的勞動密集型工作，但這些工作收入并不足以幫助他們解決整個家庭的開銷。同時，由于其就業(yè)，導(dǎo)致其家庭不能繼續(xù)享受低保待遇，致使他們寧愿選擇“吃低?！倍痪蜆I(yè)，這在無形中增加了楊浦區(qū)社會保障的負擔。近年來，這類有勞動能力而不就業(yè)的人口逐年增加，對區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付造成了持續(xù)壓力。

三、推動人口與城區(qū)創(chuàng)新聯(lián)動的對策建議

(一)繼續(xù)推進產(chǎn)業(yè)與人口發(fā)展聯(lián)動產(chǎn)業(yè)與人口發(fā)展聯(lián)動是城區(qū)創(chuàng)新的根本出路。只有堅持產(chǎn)業(yè)與人口的聯(lián)動，才能保證產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和人才的引入。因此，楊浦區(qū)應(yīng)繼續(xù)實施以知識創(chuàng)新帶動人口活力的戰(zhàn)略措施;繼續(xù)完善環(huán)同濟知識經(jīng)濟圈、創(chuàng)智天地項目建設(shè)，引進世界知名知識創(chuàng)新企業(yè)，增強環(huán)同濟知識經(jīng)濟圈、創(chuàng)智天地項目的世界知名度和信譽度;不斷促進校區(qū)、園區(qū)和社區(qū)的三區(qū)融合度，形成真正的知識創(chuàng)新綜合社區(qū);積極推進環(huán)同濟知識經(jīng)濟圈、創(chuàng)智天地項目等項目的推廣工作，在新江灣城、大連路總部經(jīng)濟集聚區(qū)引入環(huán)同濟知識經(jīng)濟圈、創(chuàng)智天地項目分部，擴大環(huán)同濟知識經(jīng)濟圈、創(chuàng)智天地項目等人口活力的帶動效益。

(二)繼續(xù)推進以舊城改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶動人口流動的戰(zhàn)略措施舊城區(qū)改造是形成新產(chǎn)業(yè)布局的基本條件，同時也是推進存量人口流動的重要手段。楊浦區(qū)應(yīng)繼續(xù)推進平?jīng)觥⒋髽蚝投ê５冉值赖呐f城區(qū)改造工作及土地儲備工作，加強土地儲備區(qū)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以規(guī)劃引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)帶動人口發(fā)展，加快新型產(chǎn)業(yè)引入和高素質(zhì)人才導(dǎo)入。在土地轉(zhuǎn)化過程中適當提高工業(yè)和商業(yè)用地的比例，以減少居住人口的導(dǎo)入。

(三)加快導(dǎo)入新的產(chǎn)業(yè)，帶動城區(qū)社區(qū)人口流動楊浦區(qū)應(yīng)加快《上海市楊浦區(qū)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動計劃(2013—2015)》的實施，將創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為楊浦知識創(chuàng)新戰(zhàn)略的新經(jīng)濟增長點，積極推進舊城區(qū)改造與創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實施的融合度，加強上海國際設(shè)計一場、上海國際時尚中心等重點項目的實施;積極推進大橋、定海和平?jīng)龅冉值涝趧?chuàng)意產(chǎn)業(yè)中的參與，不斷改善社區(qū)招商環(huán)境，通過產(chǎn)業(yè)升級推動社區(qū)人口流動。

(四)加快社區(qū)生活中心建設(shè)社區(qū)生活中心建設(shè)是提高公共服務(wù)供給水平的重要途徑。楊浦區(qū)應(yīng)加快完善控江社區(qū)生活中心和延吉睦鄰中心建設(shè)，不斷提高控江社區(qū)生活中心和延吉睦鄰中心的公共服務(wù)供給能力和供給水平;加強控江社區(qū)生活中心和延吉睦鄰中心建設(shè)經(jīng)驗的宣傳推廣，推動全區(qū)各社區(qū)公共服務(wù)中心建設(shè)，改變?nèi)珔^(qū)人均公共資源相對約束的局面;同時，結(jié)合大橋、殷行和定海等街道公共服務(wù)資源緊約束的實際情況，通過適當財政轉(zhuǎn)移支付的辦法，整合社區(qū)各類社會資源，推進社區(qū)生活服務(wù)中心建設(shè)，以提高公共服務(wù)資源約束社區(qū)的人均公共服務(wù)資源配置水平。

(五)推進各項人口和家庭服務(wù)管理政策的落實在不斷完善人口服務(wù)管理政策的同時，要重視各項政策間的關(guān)聯(lián)性和因果性研究，在政策調(diào)研過程中要多部門、全方位聽取意見，提高對政策執(zhí)行結(jié)果的預(yù)判能力，逐步形成完整的人口和家庭服務(wù)管理政策體系。

(六)創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理手段1．加強流動人口信息管理，及時掌握流動人口信息，建立統(tǒng)一的全人口數(shù)據(jù)平臺，將戶籍人口、上海外區(qū)人口、外省流入常住人口和短期停留的流動人口等4種人口信息管理常態(tài)化。做好常住人口預(yù)測工作，以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城區(qū)改造來規(guī)劃和控制人口總量、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。2．加強區(qū)級層面外來人口積分制和誠信體系建設(shè)的探索，將外來人口的社會行為納入積分制和誠信體系中，用社會管理手段來規(guī)范和約束某些流動人員的不良社會行為。3．加強外來人口規(guī)范性教育管理。將外來就業(yè)人口的就業(yè)規(guī)范、社會行為準則規(guī)范教育納入企業(yè)培訓(xùn)計劃，并作為企業(yè)年檢的必要條件。4．加強大型流動人口集聚公寓管理。對居住人數(shù)達到50人以上的公寓，由公安部門和社區(qū)進行登記管理，并由工商部門對公寓經(jīng)營企業(yè)進行住宿條件要求管理，并將其納入企業(yè)年檢的必要條件，以提高流動人口的管理水平，減少社會安全隱患。

作者：黃玉捷單位：上海市人口與發(fā)展研究中心