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《現代婦女雜志》2014年第七期

一、我國城鄉結合部地區的失地農民社會保障的現狀

（一）失地農民現狀目前，城鎮化建設速速的加快，城鄉結合部地區居民，日益失去土地，淪落為失地農民。他們面臨的難題主要有：第一，出路問題———就業難、安置難。失地農民再就業被邊緣化，主要也是因為這些失去土地的農民文化程度普遍較低，非農勞動技能相當匱乏。第二，退路問題———保障低、生活無靠。目前，我國很大程度上不能解決農民的基本生活保障，尤其，養老保障是失地農民普遍擔心的問題。而且，我國一般采取的是一次性補償，可持續性較差。第三，生活問題———顧慮多、思想老化。農民過慣了自給自足的小農生活，思想老舊，且有著來自各方的顧慮。我國失地農民數量日益增加，失地農民問題不再是局部性的問題，已經蔓延到全國各個地區，尤其是中、東部地區。

（二）失地農民社會保障現狀本文研究的失地農民社會保障是指國家、地方及社會對由于種種原因（尤其是因公共利益征地）引起的失去土地的農民，特別是暫時或永久喪失勞動能力、在城市中無法就業、或遭受災害的失去土地的農民，在經濟和社會生活方面提供幫助和保護，以促進社會公平和社會穩定的社會制度。在我國，對失地農民普遍采用的是一次性貨幣補償，而失地農民的基本養老、醫療、失業等社會保險，則由農民自己解決。目前，對失地農民的社會保障覆蓋率較小，水平低。在推行新型農村合作醫療后，失地農民基本成解決了長期以來農民看不起病的難題。但就人們最關注的養老、就業、失業保障方面依然缺失相關制度保障。我國推出的新型城鎮化發展戰略，一定程度上也使得失地農民越來越多，建立一套完善的社會保障體系也越來越迫切，國家也給予了充分的關注。但失地農民依然不能享受與城鎮居民同等的待遇。農民失去了自己賴以生存的土地，卻不能享受與城鎮居民同等的社會保障水平，加上農民自身的局限性，再就業面臨重大挑戰，失地農民的處境也越來越艱辛。

二、建立失地農民社會保障的必要性

失地農民社會保障體系的建立，是我們目前面臨的眾多問題里不可忽視的問題。這個問題關系到人民能否安居樂業，維系社會穩定的重大問題。解決不好，可能給社會乃至整個國家帶來不可估量的影響。土地對農民而言，承擔著雙重作用，一方面是生產資料，另一方面是農民的生存保障。保障失地農民的利益是解決失地農民問題的根本途徑。對農民而言，主要的經濟來源也是依靠土地，它滿足了人們生產生活的同時，也是人們最基本的生活保障。失地農民社會保障問題的解決能有效的推動城鎮化的發展步伐，城鄉的統籌發展不能忽視農民問題。建立健全失地農民社會保障體系，有利于落實我國新型城鎮化的發展戰略目標，有利于保障農民權益，彌補二元結構社會保障制度的不足。

三、我國城鎮化進程中失地農民社會保障面臨的問題

（一）補償標準低且不統一目前，失地農民社會保障的補償方式單一，主要以貨幣補償為主，并且由于各地區的經濟發展水平不一樣，補償的標準也不統一，有的經濟發達地區補償標準超過了國家規定的土地征收補償金（《土地管理法》第四十七條征收土地的農民，按照被征收土地的原用途給予補償，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍，每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。城市郊區土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被收前三年平均年產值的三十倍。），有的貧困地區還不到國家規定補償金的十分之一。

（二）補償資金管理混亂中央部門可以依據《中央部門財政撥款結轉和結余資金管理辦法》規定，結合部門實際情況，制定本部門結轉和結余資金的具體管理辦法。但是，目前社會保障這種專項撥款的管理還不健全，在管理的方式、途徑上都有很大的漏洞，導致資金管理混亂、監管不力、貪污、挪用專項款等不良現象，上海社會保障基金挪用案就是典型的例子，中央政治局委員、上海市委書記陳良宇利用職位之便，挪用社會保障基金數十億，給國家和人民造成了相當大的損失。

（三）社會保障機制不健全凸顯的問題主要有：政府重視不夠，在社會保障中起到重要作用的政府行政不作為。對于失地農民的基本生活保障、就業、醫療、保險、再就業培訓等機制還未完全完善；現行的土地征用制度是失地農民社會保障機制完善的制度性障礙；“以個人繳納為主、集體補助為輔、政府予以扶持”的資金籌措模式不合理；失地農民本身存在的問題也是制約社會保障機制完善的重要因素。

（四）政策惠及范圍有限目前的社會保障制度惠及范圍，只能惠及發達地區及中部部分地區，嚴格意義上講，西部地區社會保障制度還是空白。問題產生主要是由政府不重視造成的，制定政策時沒有進行實地的全國性的社會調研。失地農民是城鎮化進程中衍生的，政府應該適時的更修政策。另外，失地農民自身文化水平低，法律意識淡薄，無法維護自身被侵害的利益、權益等。

四、失地農民社會保障問題產生的原因

（一）生產力發展到一定程度的結果改革開放以來，我國經濟迅猛發展，社會生產力得到了充足的發展。但是生產力一定要適應生產關系的發展，否則會阻礙生產力的發展。隨著城鎮化進程的加快，失地農民越來越多，相伴生的失地農民社會保障問題就浮出了水面。這是長期農村、城鎮交替發展的產物，是客觀的，是生產力和生產關系無法調和的產物。

（二）市場機制存在的缺陷在現有的土地征收制度下，再加上城鎮化的步伐加快，土地成為一種供不應求的商品，主要表現為政府征地，社會商業活動購地，造成了失地農民問題及失地農民社會保障等次生問題。競爭機制給失地農民造成了極大的傷害，讓他們不僅失去了賴以生存的土地，還得不到應有的社會保障救助。市場競爭的弊端讓失地農民無聲的承受了。最后，社會分為不同的階層，相伴的就會產生不同的利益群體，社會利益如何分配是失地農民社會保障問題產生的重要因素。

（三）地方政府政績觀的扭曲有些地方政府沒有樹立良好的政績觀，從而產生了土地財政等問題。在這些問題里，政府通過土地獲利是問題的關鍵，征地是把原來屬于農民的土地使用權低價轉為政府的財產，政府再把它用于各類建設項目用地，這是一種從農民身上集聚財富的過程。政府角色的錯位，干擾了市場秩序，背離了公共利益的本質，損害了失地農民的利益。

（四）法制不健全在城鎮化進程中，有關土地的征收、被征地農民補償標準以及社會保障問題的解決的相關法制尚不完善。主要表現在以下幾個方面：首先，土地征收法制不健全。雖然國家出臺了國家土地征收制度，但是它已不適應目前城鎮化的進程，亦不能維護失地農民的利益。其次，國內還沒有這樣一個具有法律意義上的土地利用總體規劃。造成了土地利用與征收的混亂。最后，還沒有建立《失地農民社會保障法》及相關法律，失地農民的醫療、基本生活、就業、失業等都無法保障。

五、失地農民社會保障可行性分析，即相應對策探討

（一）改進補償方式，提高補償標準改進失地農民補償方式應有以前的單一的以貨幣補償為主的方式。在市場經濟條件下，只有以市場價格對失地農民進行補償才能保障其權利和利益，即堅持以貨幣補償為主，附加其他的補償方式，如債券或股權補償、社會保險安置、留地補償、就業安置、替代補償等采用多元化的補償方式。

（二）探索失地農民利益分享機制，健全資金管理機制社會保障機制不健全，政府監管缺位，造成失地農民權益無法維護，解決這一問題，必須探索一條失地農民利益分享機制的道路。專項資金管理機制應本著專款專用的原則，嚴格執行專項資金的計劃及批復，特殊情況必須請示；嚴格專項資金的審核制度，不準缺項和越程序辦理手續；透明資金管理程序，讓失地農民參與資金的有效使用監督；加強專項資金審計等。引入競爭機制，設定一個基準價，參照這個基準，結合當地實際情況實行統一的補償標準，兼顧國家、市場征占主體和農民三者之間的利益。

（三）建立健全失地農民社會保障制度無規矩不成方圓，任何管理都需要制度來規范。要想真正的做到，保證失去土地的這部分農民的利益，給他們提供保證，首先必須健全會制定相應的社會保障制度。確保失地農民獲取保障的制度依據，做到有理可依。

（四）改革戶籍制度和城鄉二元結構體制，拓寬惠農范圍建立相關法律法規，從根本山打破城鄉戶籍制度和二元結構體制，充分保障城鄉居民權益的平等；將戶籍制度與失地農民社會保障相分離，逐步建立覆蓋全國的統一的失地農民社會保障制度；政府要加強政策制定的更修能力，適時保障失地農民的基本權益；提高失地農民自身的法律意識，強化自身維權的能力等。

綜上，我們發現城鄉結合部社區，是產生失地農民的地方，該地區既不同于城鎮社區，由于農村社區有著本質的區別。治理的難度也較城鄉社區有著更大的難度，失地農民問題能否解決得當，關乎城鎮化的健康有序發展，也關系到國家的長治久安和社會的穩定。而解決好失地農民問題的關鍵是建立一套失地農民的社會保障體系，保證人民安居樂業。因此，我國不能因為城鎮化帶來的諸多問題，放棄走城鎮化道路。更不應該因為城鎮化過程中失地農民保障問題難以解決，而忽視我們做出的諸多努力和探索，我們可以通過努力來改善和解決失地農民社會保障的問題，保證社會發展的安定有序。

作者：武孝巍單位：貴州大學公共管理學院