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《現代管理科學雜志》2015年第八期

縣域興則全省興，縣域強則全省強。縣域經濟是國民經濟的基石，是云南實現科學發展、和諧發展、跨越發展的堅實基礎和重要支撐。云南要與全國同步全面建成小康社會，最大的空間就在縣域經濟，最大的希望也在縣域經濟。為此，云南省制定了《中共云南省委云南省人民政府關于加快推動縣域經濟跨越發展的決定》，作出了打響縣域經濟、民營經濟、園區經濟“三大戰役”的重大決策。然而，資金問題作為縣域經濟發展的重要瓶頸，一直制約著縣域經濟的發展。鑒于此，本文提出發展縣域經濟股權投資基金的新思路，以解決縣域經濟發展的資金瓶頸，這對縣域經濟的發展壯大，實現云南省經濟的跨越式發展具有重要的現實意義。

一、云南省縣域經濟融資現狀

1.投資缺口大，融資難。（1）縣級財政收支矛盾突出，建設投資不足。2005年云南省縣級公共財政預算收入149.73億元，支出403.91億元，收支缺口254.19億元，2012年云南省縣級公共財政預算收入688.46億元，支出2265.93億元，收支缺口1577.47億元，收支缺口持續擴大。在積極財政政策的背景下，財政剛性支出壓力將持續存在，大部分縣市仍然要靠中央和省財政轉移支付維持正常開支，加上消化往年兌現剛性支出政策形成的暫付款或債務的需要，縣級財政入不敷出的問題已經比較嚴重，對需要重點扶持的優勢產業、特色優勢項目、龍頭企業拿不出更多的資金來支持項目的建設和發展。（2）資源稟賦劣勢，加大了縣域經濟融資的難度。資金作為稀缺資源，必然要遵循市場規律，效率高的部門和區域最終將配置更多的資金。大中城市不但具有優越的地理位置、便利的交通和通訊設施，而且具有信息、人才等更加重要的軟環境要素。對比大中城市，縣域偏僻的地理位置，不便的交通和閉塞的信息，致使縣域經濟區位劣勢明顯，資源稟賦的巨大差異導致最重要的人力資源和最具有決定性的要素—資本流出縣域經濟，換句話說，縣域經濟很難吸引到這些資源。與此同時，縣域經濟落后的基礎設施，滯后的軟環境建設以及缺失的政策支持等外部環境因素也加大了縣域經濟融資的難度。（3）銀行的商業化政策，強化了縣域經濟的融資困境。當前，我國商業銀行逐步與國際商業銀行的運作接軌，風險規避的重要性日益被商業銀行關注，規模貸款由于其風險較低，自然收到商業銀行的偏愛。而農業由于受自然條件影響較大，導致的高風險性自然被商業銀行規避，同時縣域經濟資金需求的分散化使其更難以成為商業銀行的信貸重點。目前，集約化信貸管理模式被國內各商業銀行普遍采用，只有二級分行以上才具有貸款審批權，致使縣域經濟越來越難以獲得信貸支持。2013年1月份~9月份，云南省縣域金融機構的存貸比為76.64%，且有逐年下降的趨勢，表明商業銀行對縣域經濟發展的支持力度在不斷減弱。

2.融資形式單一，貸款比率畸高。2008年以來，云南省政府投融資平臺的數量和規模迅猛增長。截至2010年6月，全省各級政府投融資平臺達到256家，其中縣區級投融資平臺占比60%以上。各級地方政府投融資平臺負債超過2600億元，將近2012年全省公共預算財政收入的兩倍，其中絕大部分來自于銀行貸款。信貸規模的快速增長不僅強化了地方政府的債務負擔，而且也對銀行產生了潛在的違約風險。目前，高負債率普遍存在于全省各級地方政府投融資平臺，省級投融資平臺的負債率均在70%左右，縣級投融資平臺由于融資來源受限，負債率更高于省級投融資平臺。投融資平臺公司貸款的責任主體不明確，使政府投融資平臺承擔了更大的債務風險。近年來國家為預防債務危機，加大了對政府融資行為的監控力度，對政府融資平臺新增貸款及存量貸款審查日趨嚴格，對政府融資平臺的資產質量、第三方擔保提出更加嚴格的要求，受此影響，地方政府投融資平臺傳統的主要融資渠道—銀行貸款模式已經難以為繼。

3.盈利能力低，還款壓力大。目前，地方政府投融資平臺盈利水平不高，剔除政府補貼，有的甚至處在虧損的邊緣。大量地方政府融資平臺投資方向單一，投資項目具有公益性強、回收期長以及收益低等特點，而且較多的平臺貸款采取非市場化運作，投資項目本身不產生收益或者產生的收益不足以償還銀行貸款，致使貸款缺乏第一還款來源，對地方政府的財政收入依賴性較強，難以保證償還到期債務。大部分地方政府投融資平臺的利息支出高于其當年凈利潤，高額利息支出進一步降低了盈利能力，融資平臺還款壓力大，違約風險陡增，容易引發財政金融風險。

4.政府風險陡增，社會風險凸顯。地方政府投融資平臺不透明的財務狀況，不僅使商業銀行難以評估貸款風險，而且也使地方政府對投融資平臺的負債和擔保情況難以完全掌握。商業銀行目前只能依靠財政擔保等形式控制經營風險，然而財政擔保并不具有真正的法律效率，一旦投融資平臺的投資項目經營虧損，貸款不能按期償還，則會出現償付危機，增加銀行經營風險的同時，也加大了地方政府的違約風險，因此，實際上銀行很難對投融資平臺的風險進行控制。同時，地方政府融資平臺受非市場化因素干預較多，專業化管理程度不高、信息披露不足、監管不到位等現象，地方政府投融資平臺在運作過程中所帶來的經營風險、債務風險、道德風險、社會風險等一系列風險也逐步顯現。

二、縣域經濟發展股權投資基金的必要性

“從強調市場的基礎性作用到強調市場的決定性作用”，十八屆三中全會公報指出，要處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，健全多層次資本市場體系，多渠道推動股權融資。股權投資基金區別于以往的地方政府融資平臺，它采取完全市場化的運作方式，從籌資到投資均體現了市場在資源配置中的決定性作用。

1.緩解資金瓶頸，拓寬資金來源。一方面，隨著投資缺口不斷增大，資金供應日趨緊張，而投融資平臺的負債率居高不下，嚴重影響和制約了其再融資功能；另一方面，商業銀行貸款也不能完全滿足投融資平臺的資金需求。首先，投融資平臺的性質決定了其投資方向主要為公益性、社會性效益較強的項目，這類項目一般具有資金需求量大、收益率低和投資回收期長的特點，而銀行貸款期限一般較短，不符合投融資平臺長期投資的需求；其次，一般銀行貸款都需要企業提供資產進行抵押擔保，而投融資平臺公司幾乎不可能提供新的抵押資產。同時，政府股權投資基金作為一種長期融資模式，無需政府提供抵押擔保，不僅可以緩解政府的融資瓶頸，而且可以發揮基金的長效機制，解決縣域經濟發展的資金問題。

2.降低債務風險，節省財務費用。通過設立股權投資基金，吸引社會資金投向城鎮基礎設施建設，可以在不增加負債的前提下，籌集到項目投資所需要的資金，不但可以改善地方政府的資產負債結構，降低地方政府的資產負債率和債務風險，而且也減少了地方政府的高額利息支出，節省了大量財務費用。

3.融資渠道多元化，降低政府風險。通過設立股權投資基金，一方面，減少了地方政府融資平臺對銀行貸款的依賴，降低政府債務的同時，融資渠道的多元化也分散了風險。另一方面，股權投資基金設立時，基金管理公司作為GP（一般合伙人），負無限責任，各級地方政府作為LP（有限合伙人）參與，承擔有限責任，采用完全市場化運作的方式，不需要地方政府擔保，降低了地方政府風險。

4.引導社會資金，盤活民間資本。股權投資基金采用基金的方式，既可以充分發揮政府投資的引導作用，解決縣域經濟發展亟需的資金問題，還可以為社會力量參與縣域經濟建設建立一種間接、集合式的良好投資渠道。云南省民間資金非常豐富，銀行存款余額連創新高，從2006年6192億元，快速攀升到2012年的18061億元，年均增長近20%，吸引縣域和縣域外的資金投入到城市建設、農業產業化、工業發展以及商貿物流方面的基金，解決了民間資金投資渠道不暢的問題，盤活了民間資本。

三、縣域經濟發展股權投資基金的可行性

1.投融資平臺吸引力較強。地方政府投融資平臺擁有大量優質資源，部分項目具有較好的投資收益率和重組并購的空間，而且在將來的生產經營中會得到政府更多的支持，因此很受股權投資基金的青睞。部分項目雖然短期風險較高，但未來行業整合的可能性較大，項目潛在投資收益較高，可以吸引部分風險偏好型股權投資基金的參與。

2.資金來源廣泛。股權投資基金較長的投資期限決定了其資金主要來源于一些中長期投資者。從國際上看，股權投資基金主要的機構投資人來源于保險、社保、銀行等。2008年4月，由國務院同意，并經財政部、人力資源和社會保障部批準，全國社保基金可以投資國家發展和改革委員會批準和備案的產業基金和市場化股權投資基金，投資比例不高于社保基金總資產的10%。2012年9月以來，已有16支股權投資基金獲得全國社保基金投資。2010年，按照保監會的《保險資金投資股權暫行辦法》（保監發（2010）79號），符合條件的險企可以分別通過直接和間接方式進行PE投資。盡管目前銀行不能直接作為股權投資基金的認購人，但銀行可以采取信托、資產管理計劃以及發行理財產品的形式進行直接股權投資，或者通過其下屬的投資公司進行投資。一旦政策允許銀行作為合格的投資者，股權投資基金將會得到更加快速的發展。此外，云南省民間資金豐富，國有企業、民營企業和個人都可以作為認購人，既拓寬了融資渠道，又可以盤活民間資本。

3.管理團隊強強聯合。現代企業制度建立以來，地方政府投融資平臺聚集了大量高素質專業人才，具有項目開發和資本運作的經驗豐富，風險管理手段成熟，而且具有較多的外部合作經驗，是股權投資者良好的合作伙伴。同時，通過與高層次基金管理團隊的合作，不但可以引入先進的管理理念，而且將在項目篩選、投資決策、項目運營、風險管控等方面給予必要的指導和幫助，提高被投資企業的經營效率和投資回報率，使企業穩健有序地發展，為投資項目規范、科學的運作起到示范引領作用。

4.基金操作流程方便快捷。股權投資基金具有設立程序快捷、操作流程簡單、成本低的優勢。而采用股票、債券等融資工具，必須獲得國家相關部門的審批許可，此外，還需要協調主承銷商、評級機構、債券托管人等多個環節，準備周期長，操作復雜，成本較高。采用合伙制的形式是股權投資基金融資的優勢，只要在地方工商局和發展改革委登記備案即可，既可以降低成本，又可以減少審批環節，需要周期短，操作流程方便快捷。

5.退出渠道多樣化。投資者在獲得高收益的同時，如何順利退出股權投資基金以變現投資收益，也是股權投資人最關心的問題之一。股權投資人一般通過管理層收購、股票上市或者并購等退出方式變現投資收益。近年來，隨著我國資本市場不斷發展壯大，多層次資本市場體系不斷健全，為各類投資基金的退出提供了便利，特別是深圳創業板市場的開通，以及代辦股份轉讓系統與產權交易市場等場外交易（OTC）的發展和完善，股權投資人可以更加自由的選擇退出時機，進一步拓寬了股權投資者的退出渠道。

6.相關政策法規的支持。為規范股權投資企業（含以股權投資企業為投資對象的股權投資母基金）的運作和備案管理，國家發展改革委辦了《關于促進股權投資企業規范發展的通知》（發改辦財金[2011]2864號），為股權投資企業的健康發展提供了政策法規支持。為充分發揮股權投資基金對云南省縣域經濟發展的重要作用，云南省人民政府辦公廳了《云南省人民政府辦公廳關于大力發展股權投資基金的意見》（云政辦發[2001]159號）和《云南省人民政府辦公廳關于印發云南省股權投資政府引導基金管理辦法的通知》（云政辦發[2001]149號），通過政府引導，服務云南省的縣域經濟、園區經濟、民營經濟“三大戰役”，增強縣域實力，促進云南省縣域經濟實現跨越發展。

四、結論

發展縣域經濟股權投資基金既解決了云南省縣域經濟發展的資金瓶頸，又給投資者帶來了豐厚的利潤回報，盤活了民間資本。由于地方政府作為有限合伙人，不需要地方政府擔保，因此也降低了政府風險。同時，縣域經濟發展股權投資基金具有廣泛的資金來源、操作流程簡便和退出機制多樣化等優勢，政府不但提供了相關政策法規的支持，而且地方政府融資平臺的優質資源和完善的公司治理結構也強化了與基金公司的合作基礎，增強了縣域經濟發展股權投資基金的可行性。

作者：徐杰 王宏偉 單位：中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所技術經濟理論研究室主任 昆明理工大學管理與經濟學院