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《學習與實踐雜志》2015年第七期

一、協作型預算的類型

對于一個跨部門協同的網絡來說，由于協調與合作的程度不同，預算整合的程度也有所不同。在實踐中，協作型預算通常有兩種———聯合預算（AlignedBudgets）和集合預算（PooledBudgets）。聯合預算指的是兩個或兩個以上的合作伙伴為了一致的目標共同努力，綜合考慮他們的預算，協調其活動，但同時完整保留各自組織原有的預算和問責體系。在這種協作型預算框架下，各機構重新定位自己的主流活動，圍繞交叉事項或服務就各自的預算分配及使用情況達成一個一致的協議來避免資源的浪費，以更好地支持共同目標的實現。集合預算指的是兩個或兩個以上的合作伙伴，為了實現各方商定的協同目標，從各自的預算中直接拿出一部分資金建立一個共享的預算庫/池（Pool）。這個新的預算庫相對于各個組織而言是獨立的，它可以由協同網絡內被大家認可的伙伴機構（host）管理，也可以交由第三方（thirdparty）托管。[7]聯合預算一般被運用于跨部門協同或伙伴關系的初期，此時相關組織或機構達成了合作的意愿，但是對建立集合預算還有顧慮或者暫時存在著建立更為整合的預算模式的困難。集合預算則通常被應用在伙伴關系較為穩定的跨部門合作網絡中，雙方在長期的合作與互動中建立了良好的互信的關系，可以借由共同的財政安排促進協同活動的有效展開。集合預算在協同網絡中往往以服務提供者形式存在，通常專注于特定的主題（area-basedfunding），如為了改善流浪兒童生活，民政局、救助管理站、未成年人保護委員會以及相關教育及醫療保障部門等進行的聯合行動，各自拿出一部分錢成立一個公共基金庫，共同商討資金的使用及分配，實現流浪兒童救助保障資源的整合。目前類似的聯合行動在英國、美國等發達國家已經得到了普遍的運用和推行。值得注意的是，這種協作型預算模式可能更多應用在公共部門之間，而不是公共部門與私人部門及志愿組織之間。有關聯合預算與集合預算的區別詳見表1。正如表1所揭示的那樣，與聯合預算相比，集合預算更有可能提供一個清晰的、更確定的穩定持久的協同框架，因為建立這種預算模式通常需要有正式、合法的協議，明確規定各機構的責任、財務報告、風險管理以及進入和退出機制等。

二、協作型預算的實施指南及其在實踐中的應用

由于合作的深入程度不同，聯合預算和集合預算的實施條件也相應不同。概況來說，在合作初期，聯合預算更容易達成，但是隨著合作條件的逐漸成熟，集合預算成為更理想的選擇。

（一）協作型預算的實施指南英國的“社區及地方政府研究所”（CommunitiesandLocalGovernment）在2010年出版的《英國地方聯合預算和集合預算指南》中對影響協作型預算的因素進行了概括，并將其分為兩大類：關系和信任（RelationshipsandTrust）以及技術問題（TechnicalIssues）[9]。首先，跨部門協同的網絡或者說伙伴關系的維系有賴于組織間良好的關系及信任的建立。希克斯也曾說過“：在組織之間建立信任是整體性治理所需要的一種關鍵性的整合。”[10]信任是一種關系，在這一關系中委托人以將自身的利益建立在風險之上的方式行動，這樣做在于他們相信人會根據委托人確定的激勵和規則采取行動。只有當委托人以不同程度的自信，感到可以產生預期的行為和滿足自身利益時，信任才會存在。[11]這意味著通常我們執行某些具體任務是基于特定的信任。信任的產生出于很多原因，就一般情況而言，信任建立在頻繁而密切的人際互動基礎之上，通過人際關系的紐帶而形成身份認同和相同的行為方式，通過社會關系來制約個體的機會主義行為，敦促其信守承諾。對于整體性治理而言，信任的培養除了依賴人際關系信任以外，還應該依靠制度性信任。正如上文所述，在伙伴關系的初期，信任尚未完全建立起來時，可以通過非正式的合作協議采用聯合預算；當伙伴關系趨于成熟，組織之間已經建立起了良好的信任關系時，則可以嘗試采用集合預算，進行經濟資源整合。而且在某些情況下，聯合預算也可以作為一種“催化劑”，其建立的過程本身也會促使跨部門的關系以更快的速度成長，通過正式的規范和協議塑造制度性的信任和文化。其次，各組織謀求建立聯合財政資金安排的行動還要考慮到一些技術問題，這些技術問題包括：合作的結構（governancestructure）、預算設置（Budget-setting）、資金風險管理以及人力資源和信息共享等。（1）合作的結構：合適的合作形式與結構對于各個組織來說至關重要。聯合預算的結構要求形式相對簡單，只要各個部門承諾參與并對共同的目標投入一定的資源，那么合作結構即可形成。但是對于集合預算模式來說，如果無法達成一致協議，信任并交給伙伴關系的成員之一進行資金的管理，那么就應該建立一個第三方的機構代表各個組織行使資金管理權。（2）預算設置：應用聯合預算或者集合預算還要考慮預算設置的流程和時間表。通常來說，公共部門中不同的組織具有不同的組織文化，其獨立運行的預算模式可能與合作部門的預算模式不相吻合并由此阻礙集合預算的產生。在這種情況下要實現預算的整合，可以優先考慮使用聯合預算，繼續保留原有部門各自獨立的財政體系和預算報告體系，但是在追求共享目標的過程中，非資金形成的資源如物資人員等可以相互協調使用與分配。當伙伴關系日益成熟，適時轉入集合預算模式時，各機構或組織的財務和審計人員需要加強聯系、溝通和協調，從而克服不同部門之間原有的預算設置及相應預算報告程序的障礙。（3）資金風險管理：其一，由于協作型預算涉及到不同部門之間的預算資金和資源的整合，因此在建立跨部門合作關系時，首先要確定彼此的貢獻份額以及能夠持續提供的時間，并且還要預先考慮到環境因素發生變化時的應對方案。在制定貢獻份額及標準時，還要注意如何對預算增長及儲蓄進行處理，所有的決定都應在伙伴關系內成員達成一致意見的基礎上做出；其二，為確保共同資金的有效使用，在使用集合預算模式時，各個伙伴成員在合作剛建立時就應該以合作協議的形式明確地列出財務安排及各自應負的責任，共同編制預算并進行預算控制，在如何處理預算差異、資產和負債、收費、管理成本、會計期限等問題上達成一致。在日常運營管理中，伙伴關系內的預算資金管理代表機構（Hostpartner）或第三方管理機構應就資產、負債、支出和收入等向其他機構成員或協同網絡所有成員報告，提供季度報告和年終財務報告以及編制賬目安排財務審計等；其三，在風險控制上，跨部門合作可能會面臨未來調整型變革的各種潛在因素的影響，如合作突然中止、目標發生變化等。為了解決這些潛在的問題，在實行協作型預算時，就非常有必要明確潛在風險帶來的損失及賠償等保險問題，協議條款應包含如何索賠、賠償金處理等方面的規定。（4）人力資源與信息共享：合作伙伴還需要考慮人力資源的影響。無論是哪種協作型預算模式都不要求伙伴關系內的各個機構交換員工。當然，如果伙伴成員希望通過人員的交換更好地實現管理協同，提供整合性的服務，就需要考慮對接、等同的薪酬水平、退休金安排以及相應的文化和行為的變化等。同時，還要對部門之間的信息共享機制作出有效安排。信息共享是支持有效的跨部門協作的關鍵因素，互補性的信息資源與技術的共享能大大減少信息搜集和管理的成本，消除“信息孤島化”現象的產生。尤其對于平行的、存在交互目標的各個公共部門而言，信息共享使各個合作機構在早期階段實現服務的對接，從而以更低的成本完成組織目標。

（二）協作型預算在西方國家實踐中的應用及效果協作型預算在美國、英國、澳大利亞等整體政府改革的先鋒國家得到了廣泛運用。在美國，協作型的或者說整合性的預算在推動跨部門合作關系的建立上產生了巨大的效果。9•11事件后，美國政府意識到加強危機防御系統整合的重要性，其首要舉措就是采用一系列的總統指令詳細說明聯邦政府和州、地方政府之間的關系，指示如何發展和執行一個全國性的回應計劃和全國事故管理系統。為此，從2006年的財政計劃開始，所有的聯邦預警資金在分配給各州和地方政府時，都要求他們與“建立全國事故管理系統”文件中的條款和規定的聯系程度相關。州和地方的政府被要求必須保證順從文件的條款，這樣才能獲得資金支持。[12]在這種預算指導下，各州及地方政府為了獲得預算都會投其所好地將本地區本部門的關系向跨部門協同的方向靠近，甚至主動申請加入跨部門協同關系中。而在英國的巴恩斯利鎮，地方當局（LA）為了給處于不利環境的兒童提供更好的公共服務，于2004年與巴恩斯利初級保健信托（BarnsleyPri-maryCareTrust-PCT）建立了跨部門合作關系，并在合作體系內建立了集合預算制度。地方政府的社會保健部（SocialCare）作為巴恩斯利地方政府的代表是預算資金的主要提供者，共捐資1535萬英鎊，保健信托(PCT)提供了315萬英鎊，LA作為主要方（Host）負責集合預算的管理。根據集合預算協議的要求，匯集資金主要用于為處境不利的兒童提供社會服務，包括給青少年提供精神發育的綜合評估、收養照顧殘疾兒童、提供學校護理、心理治療服務等。集合預算大大提高了提供公共服務的效能。就目前而言，巴恩斯利當局表示：集合預算加強了跨部門伙伴關系協同；提升了質量保證和整體績效管理的過程；減少了管理成本并促使員工們突破組織邊界的限制，更簡單地分享信息，提高了協同的工作效率。從另一方面來說，服務的對象———兒童及青少年也獲得了更好的服務：他們得到了更多來自高質量的兒童撫養機構的支持；有疾病或殘疾的兒童也獲得更多的機會進入英國兒童和青少年心理健康服務中心（theChildandAdolescentMentalHealthServices）接受治療，并減少了等待的時間。[13]在集合預算制度的推進下，巴恩斯利的兒童服務體系得到了有效的整合，醫院、學校、警署及志愿組織以新的方式形成團隊，在獲得同樣信息的基礎上協同工作，減少了重復，改進了工作分配的合理性，大大改善了兒童的處境。除了兒童服務領域，集合預算還被運用到社區安全、跨區域的資源保護等跨部門合作關系中，發揮了重要的作用。

三、協作型預算對我國整體性治理的啟示

（一）預算整合可以作為整體性治理的重要推動力任何一個組織想要生存與發展，資源都是第一位的。任何一個新的項目或關系的建立，都有賴于相應的財政預算支持，跨部門合作關系尤為如此。由于整體性治理中的跨部門合作應對的是交叉邊界的問題，本身就具有責任模糊的困境，因此，如果沒有保障跨部門合作關系的充足的資金來源，任何一個單獨的部門都不會具有投入本部門人力、物力或資金以實現跨部門合作關系的動力。巴達赫將“財務狀況使得管理者們相信，跨部門合作可以帶來官僚收益”列為跨部門合作動力因素的第一位，[14]幾乎任何一種改革都可以用預算的傾斜來表達對所需改革工作的側重和推動。正如威爾達夫斯所指出的那樣“，沒有錢什么都做不了，什么能做是體現在預算中的”。[15]通過預算制度可以有效約束政治家（部門首長）的行為從而達到優化資源配置的目的。政府預算部門可以就具體的跨部門事務領域分配預算金額，對于各個部門而言，只有當各機構的目標與整體目標及伙伴關系的建立有關時，才能得到相關的財政資金支持。如上文所述，這種手段在發達國家已經被廣泛使用。歐洲委員會（EuropeanCommission）、英國中央政府和許多其他的權限機構都經常把合作關系的存在作為批準某項經費預算支持的前提要件。對于我國而言，要發揮預算的激勵作用，首先要進行財政撥款體系的改革。當前我國實行的是有中國特色的雙軌預算模式，即由政府和黨委等多個預算機構共享預算權力和共同承擔政府預算責任，財政部作為法定的預算機構實際上與其他準預算機構并存，這導致了我國政府內部預算權力的碎片化現象十分嚴重。由于不同的預算撥付主體之間沒有溝通與銜接，經常還會出現，同一個項目多次重復“要款”的現象。多頭預算體制導致我國預算權力的碎片化和預算功能的碎片化。這一點在地方政府表現得更為明顯，就省級政府而言，不僅財政廳擁有預算功能，其它部門如經貿委、計劃委員會和科技廳等都具有一定的預算功能。在條塊分割的格局之下，各預算主體為使預算權力最大化，皆從自身立場上設立規則和制度，使多種預算規則和制度并存。在這種情況下，要實現政府預算的整合與協調是難之又難。因此，當前我們十分有必要借鑒西方整體性治理的經驗，改革多頭預算管理體制，使預算成為有效整合公共資源的重要工具。

（二）根據跨部門合作關系發展的程度可以采用不同的預算整合模式眾所周知，跨部門合作關系并不易于達成。弗林格斯總結了跨部門協同面臨的6大障礙：（1）投入和收益不對等等實際問題；（2）法規的約束；（3）技術不兼容；（4）關注眼前和局部利益的政治激勵結構；（5）部門忠誠形成的文化障礙；（5）技術和能力的欠缺。[16]可見，跨部門合作關系既會面臨體制、機制的制約，又會受制于文化和技術的阻礙。如果說“傷筋動骨”的改革一時難以推行，我們至少可以從技術手段上、從文化觀念上將“預算整合”的理念提上日程。正如前文中提到的一樣，在條件尚未成熟時，我們可以通過非正式的合作協議采用聯合預算的方式建立伙伴關系，各政府部門相關主體把需要解決的問題列入首位，以滿足公民的整體性需求為導向，保留各自原有的預算責任和問責機制，以人員、辦公場所、設備等公共資源的共享為基礎和平臺，加強交流和溝通，圍繞交叉事項或服務就各自的預算分配及使用情況達成一個一致的協議。事實上，這種形式的預算聯盟在中國已經出現，例如，為了解決貧困問題，云南省扶貧辦根據中央相關文件，編制了“十二五”期間《云南省連片特困地區區域發展與扶貧攻堅規劃》，聯合了41家委、廳、局共同合作，組成了一個聯合工作小組，各個相關部門的成員出人出力，直接參與片區規劃的制定，并據此協調本行業本部門的規劃和預算，避免資源和資金的重置和浪費，實現了某種程度的預算整合。當然，隨著前期跨部門合作關系的深入，集合預算作為一種更清晰與持久的協同形式，也應該逐漸被運用到公共實踐中。可以相信，隨著改革的深化，協作型預算必定可以成為改善中國政府治理能力和水平的有利工具。

（三）應高度重視預算整合過程中的技術問題協作型預算在實施過程中，還需要注意很多技術性問題，如合作協議、會計與審計、保險與法律等。管理或者使用協作型預算，需要明確合作伙伴及牽頭伙伴，就伙伴貢獻水平達成一致意見，確定內部風險控制措施和績效措施，并就財政制度相關規定和原則進行詳細的討論。總之，在合作的初期應該盡可能將合作過程可能出現的問題進行討論，并按照精細化的管理原則設計管理制度與管理流程。在合作意愿初步達成的情況下，跨部門協作關系能否達成、能否持續的關鍵就是細節與技術的管理。當然仍然需要強調的是，協作型預算或整體性預算僅僅是進行整體政府改革和促進跨部門協同的輔助工具，僅有預算制度的變革難以產生預期的效果。當前中國政府跨部門協同的“失靈”既有體制、制度方面的原因，又有機制和運作細節方面的因素影響。[17]中國的整體性治理改革是一個長期的過程，盡管如此，學習與借鑒西方整體政府改革的重要戰略協同工具“協作型預算”，對于推進我國整體性治理大有裨益。

作者：蔣敏娟 單位：中國社會科學院研究生院博士后 國務院港澳辦港澳研究所助理研究