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一、主要問題

1.1設(shè)計(jì)變更認(rèn)識問題

實(shí)際工作中，不同的單位、人員對設(shè)計(jì)變更的理解也不一致。項(xiàng)目法人的職責(zé)是按照批復(fù)的初步設(shè)計(jì)組織工程建設(shè)，對初步設(shè)計(jì)進(jìn)行的變更應(yīng)為設(shè)計(jì)變更，但在執(zhí)行過程中，不少參建單位以招標(biāo)文件為參照物，認(rèn)為對招標(biāo)文件的變更才是設(shè)計(jì)變更，導(dǎo)致管理混亂，加之有些招標(biāo)文件在發(fā)售前未進(jìn)行審查或者施工圖也未進(jìn)行審查，本身就與初步設(shè)計(jì)不一致，給工程實(shí)施帶來諸多不利影響。

1.2設(shè)計(jì)變更界定問題

長期以來，設(shè)計(jì)變更一般分為“重大設(shè)計(jì)變更”和“一般設(shè)計(jì)變更”兩類，但究竟什么是重大設(shè)計(jì)變更、什么是一般設(shè)計(jì)變更以及二者之間的區(qū)分究竟在哪里卻沒有統(tǒng)一的規(guī)定。由于缺乏量化、細(xì)化的指標(biāo)，在工程施工中設(shè)計(jì)變更管理混亂，一般設(shè)計(jì)變更當(dāng)作重大設(shè)計(jì)變更處理的案例較少，但重大設(shè)計(jì)變更當(dāng)作一般設(shè)計(jì)變更處理的案例極多，有的項(xiàng)目在實(shí)施中工程的地點(diǎn)、結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，卻按一般設(shè)計(jì)變更處理，不履行審批手續(xù)。

1.3設(shè)計(jì)變更報批問題

按照規(guī)定，一般設(shè)計(jì)變更由項(xiàng)目法人組織審查后即可實(shí)施，重大設(shè)計(jì)變更應(yīng)報請主管部門批準(zhǔn)后方可實(shí)施。但不少項(xiàng)目法人對設(shè)計(jì)變更管理程序缺乏足夠的重視，經(jīng)常先實(shí)施后報批。如，某工程在施工中發(fā)現(xiàn)道路的路面結(jié)構(gòu)需變更，在未履行報批手續(xù)的情況下完成了施工，待第二年檢查時發(fā)現(xiàn)未辦理相關(guān)手續(xù)，才向主管部門申請?jiān)O(shè)計(jì)變更，主管部門面對既成事實(shí)，只得按照實(shí)施后的方案進(jìn)行批復(fù)，造成審查批準(zhǔn)流于形式，起不到規(guī)范設(shè)計(jì)的作用。

1.4設(shè)計(jì)粗糙導(dǎo)致數(shù)次變更問題

由于客觀原因，工程發(fā)生設(shè)計(jì)變更在所難免，但一項(xiàng)工程在同一部位、同一個問題上設(shè)計(jì)方案多次發(fā)生變更就缺乏嚴(yán)肅性。比如，某工程由于地形原因，在施工中對初步設(shè)計(jì)進(jìn)行了變更，并履行了審批手續(xù)；但是在繼續(xù)施工中，發(fā)現(xiàn)變更的設(shè)計(jì)仍然與實(shí)際條件不相吻合，于是對已變更的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行了再次變更，已批復(fù)過設(shè)計(jì)變更的主管部門認(rèn)為再次由其批復(fù)變更缺乏嚴(yán)肅性，遂委托下一級主管部門對設(shè)計(jì)變更進(jìn)行了批復(fù)。這一現(xiàn)象凸顯了工程勘察、設(shè)計(jì)深度不足的問題，值得深思。

1.5設(shè)計(jì)變更資金問題

在已實(shí)施的設(shè)計(jì)變更中，項(xiàng)目法人往往重視工程結(jié)構(gòu)、形式、方案的變更，而對于由變更引起的資金變化缺乏足夠的重視。有的項(xiàng)目法人不核實(shí)資金變化，有的單位有選擇性地注重因變更引起的投資變化：若投資有增加，則動用預(yù)備費(fèi)或招標(biāo)節(jié)余或其他資金予以解決；若因變更減少投資，則忽略不計(jì)。

1.6通過設(shè)計(jì)變更掩蓋問題

在實(shí)踐中，個別工程為節(jié)省投資或出于其他目的，不按照設(shè)計(jì)圖紙實(shí)施，擅自減少工程量或改變工程結(jié)構(gòu)形式，也不履行任何程序。若在檢查中未被發(fā)現(xiàn)，就不進(jìn)行設(shè)計(jì)變更；若在檢查中被發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目法人便以設(shè)計(jì)變更的名義報批，使設(shè)計(jì)變更成為掩蓋問題的手段，給工程建設(shè)管理造成了很大困難。

二、設(shè)計(jì)變更管理需要進(jìn)一步細(xì)化和加強(qiáng)的地方

2.1重大設(shè)計(jì)變更需進(jìn)一步量化

《暫行辦法》雖然規(guī)定了重大設(shè)計(jì)變更的定義，但側(cè)重于文字描述，并未進(jìn)行量化，偏重于敘述“重大影響”，究竟到什么程度為重大影響，不同的單位、個人會有不同的理解。作為全行業(yè)統(tǒng)一的管理辦法，不宜出臺過細(xì)的規(guī)定，但在具體實(shí)施中相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)《暫行辦法》制定具體的明細(xì)表，量化設(shè)計(jì)變更的界限，減小因不同理解造成的不便。筆者認(rèn)為宜從工程量、投資兩方面描述重大設(shè)計(jì)變更：一是工程量增減在某一個百分比（比如5%）以上的、二是投資增減在一定額度（如50萬元）以上的。在《暫行辦法》規(guī)定的重大設(shè)計(jì)變更定義框架內(nèi)，符合這兩個條件之一的即為重大設(shè)計(jì)變更。當(dāng)然，由于地區(qū)、單位不同，不宜全國統(tǒng)一額度，實(shí)施中可以具體商討，甚至可以進(jìn)一步對工期、質(zhì)量、效益等影響進(jìn)行量化，具體的數(shù)額可由各地結(jié)合實(shí)際自行制定。

2.2項(xiàng)目主管部門職能需進(jìn)一步加強(qiáng)

《暫行辦法》規(guī)定重大設(shè)計(jì)變更由原審批單位審批、一般設(shè)計(jì)變更由項(xiàng)目法人組織審查，而對工程進(jìn)行監(jiān)督管理的主管部門的職責(zé)并未作出詳細(xì)的規(guī)定。雖然《暫行辦法》第15條規(guī)定：“一般設(shè)計(jì)變更……必要時報項(xiàng)目主管部門審批”，但什么情況下為“必要時”也不明晰。實(shí)際操作中，由于原審批單位在分級管理框架內(nèi)處于頂端，工作繁忙，無暇顧及設(shè)計(jì)變更管理；項(xiàng)目主管部門承擔(dān)著對設(shè)計(jì)變更的監(jiān)督管理職能，應(yīng)賦予其一定的審批權(quán)。筆者認(rèn)為應(yīng)將一般設(shè)計(jì)變更中比較重要（或主要）的設(shè)計(jì)變更，稱之為“重要（或主要）設(shè)計(jì)變更”，由項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)審批，其余設(shè)計(jì)變更則由項(xiàng)目法人組織審查。項(xiàng)目主管部門可依據(jù)《暫行辦法》制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，切實(shí)將分級管理制度落到實(shí)處，做到各負(fù)其責(zé)，充分發(fā)揮監(jiān)督管理職能。

三、意見和建議

3.1實(shí)行施工圖審查制度

施工圖審查是水利工程建設(shè)管理的重要程序之一，按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定，施工圖未經(jīng)審查不得用于施工。實(shí)際工作中，施工圖審查環(huán)節(jié)往往被忽略，造成了施工圖編制不符合初步設(shè)計(jì)，從初步設(shè)計(jì)到施工圖階段就產(chǎn)生了變更；更重要的是有的施工圖未經(jīng)審查，存在各種錯誤，給施工帶來不便，甚至造成嚴(yán)重后果。建議在施工前，由項(xiàng)目法人組織，按照法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和初步設(shè)計(jì)報告對施工圖涉及工程質(zhì)量、結(jié)構(gòu)安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行審查，具體的審查方式有委托施工圖審查機(jī)構(gòu)審查、聘請相關(guān)專家審查等。項(xiàng)目法人可以按照工程建設(shè)規(guī)?；蚱渌蛩貨Q定審查方式。施工圖經(jīng)審查合格后方用于施工，這樣可以督促設(shè)計(jì)單位認(rèn)真執(zhí)行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程規(guī)范，使設(shè)計(jì)工作達(dá)到要求的深度，有效減少設(shè)計(jì)變更，保證工期和質(zhì)量。

3.2做好招標(biāo)文件編制與審查工作

招標(biāo)文件是項(xiàng)目法人與施工單位簽訂施工合同的重要組成部分，其格式應(yīng)符合國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文件的編制要求，其內(nèi)容應(yīng)按照批復(fù)的初步設(shè)計(jì)報告編制，在編制招標(biāo)文件時擅自改變批復(fù)的初步設(shè)計(jì)內(nèi)容、任意壓縮合理工期等均屬違規(guī)行為。招標(biāo)文件編制完成后，項(xiàng)目法人應(yīng)組織審查，以確保其編制符合要求，審查通過后方可發(fā)售。在招標(biāo)階段確需對批復(fù)的初步設(shè)計(jì)進(jìn)行改變或補(bǔ)充的，屬于設(shè)計(jì)變更范疇，應(yīng)按照規(guī)定履行設(shè)計(jì)變更程序，設(shè)計(jì)變更手續(xù)完備后，再編制招標(biāo)文件。否則，由于招標(biāo)文件未進(jìn)行審查或?qū)彶椴粐?yán)格導(dǎo)致的設(shè)計(jì)變更問題以及由此給工程建設(shè)帶來的不利影響，應(yīng)由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)。

3.3加大建設(shè)過程中的監(jiān)督檢查力度

項(xiàng)目法人的職責(zé)是按照批復(fù)的設(shè)計(jì)內(nèi)容組織工程建設(shè)，項(xiàng)目主管部門的職責(zé)是督導(dǎo)項(xiàng)目法人及其他參建單位按照批復(fù)的設(shè)計(jì)內(nèi)容實(shí)施。在工程建設(shè)過程中，主管部門一定要加大監(jiān)督、檢查力度，強(qiáng)化現(xiàn)場監(jiān)管，并試行“飛檢”制度，尤其對工程關(guān)鍵部位、重要工序、隱蔽工程等加大檢查力度，發(fā)現(xiàn)不符合設(shè)計(jì)的問題督促及時整改，發(fā)現(xiàn)確需進(jìn)行變更的地方督促項(xiàng)目法人及時變更，保證工程順利實(shí)施。

3.4加強(qiáng)審查、審批工作

設(shè)計(jì)變更審批是設(shè)計(jì)變更管理的重中之重，必須嚴(yán)肅、嚴(yán)格、嚴(yán)謹(jǐn)對待，尤其要杜絕先實(shí)施后報批的現(xiàn)象。目前，由于工期的要求，很多工程都是先實(shí)施后報批或者邊實(shí)施邊報批，給審批工作帶來極大的不利?！稌盒修k法》第16條規(guī)定了兩種特殊情形下的重大設(shè)計(jì)變更可以先實(shí)施后報批：一是涉及緊急搶險的變更、二是涉及工程質(zhì)量安全的變更，在這兩種特殊情形下，項(xiàng)目法人在立即處理的同時應(yīng)告知主管部門，并在事中、事后按規(guī)定履行程序。除此之外，其余設(shè)計(jì)變更一律要先申報，獲得批準(zhǔn)后方可實(shí)施。對于一般設(shè)計(jì)變更，《暫行辦法》第15條規(guī)定由項(xiàng)目法人組織審查確認(rèn)后實(shí)施，并報項(xiàng)目主管部門核備。從形式上講，核備的要求顯然低于審批，但主管部門也應(yīng)對核備文件的合理性、可行性進(jìn)行檢查，不能僅僅限于對文件的閱存，如果發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)變更文件有明顯違規(guī)之處，主管部門可要求項(xiàng)目法人整改后重新報文核備。

3.5加大對違規(guī)行為的處罰力度

進(jìn)一步加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更管理，減少直至杜絕違規(guī)行為的出現(xiàn)，關(guān)鍵是要強(qiáng)化制度建設(shè)，明確職責(zé)，落實(shí)責(zé)任，并對出現(xiàn)的違規(guī)行為進(jìn)行處罰，以規(guī)范各項(xiàng)工作。設(shè)計(jì)變更中存在的問題主要是先實(shí)施后報批問題，今后對于先實(shí)施后報批的項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)肅處理：如果是可做可不做的變更，要責(zé)令有關(guān)單位嚴(yán)格按照批復(fù)的設(shè)計(jì)內(nèi)容實(shí)施，嚴(yán)禁其擅自變更設(shè)計(jì)；對于確需進(jìn)行且已既成事實(shí)的變更，可以同意其變更，但要對相關(guān)責(zé)任單位、責(zé)任人員進(jìn)行處罰；對于情節(jié)嚴(yán)重的，可以結(jié)合水利工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作和誠信體系建設(shè)活動，將其作為不良行為記入誠信檔案，并進(jìn)行公示，且與招標(biāo)投標(biāo)、資質(zhì)管理等掛鉤，開創(chuàng)守信激勵、失信懲戒的新局面。

四、結(jié)語

由于設(shè)計(jì)變更會對水利工程建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、工期、投資、效益等方面產(chǎn)生重要的影響，因此設(shè)計(jì)變更越來越成為工程建設(shè)管理程序的重要環(huán)節(jié)，也是工程審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。隨著水利部《暫行辦法》的出臺和各單位對設(shè)計(jì)變更的重視，設(shè)計(jì)變更管理也會越來越規(guī)范。筆者對過去水利工程設(shè)計(jì)變更方面存在的普遍性、常見性問題進(jìn)行了剖析，結(jié)合《暫行辦法》提出了一些做好設(shè)計(jì)變更工作的意見和建議，希望能對建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位規(guī)范工作起到促進(jìn)作用，對提高工程勘察設(shè)計(jì)水平、保障工程質(zhì)量有所裨益。

作者：張浩楊志剛鄧海生趙亮亮單位：水利部河北水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院水利部海河水利委員會