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摘要：當今世界，資源與環境的問題日益嚴峻，人與自然環境的矛盾越來越突出。節約資源，保護環境，是整個人類社會要面臨和解決的問題。本文首先基于對現有研究的研讀歸納梳理了資源環境審計的相關制度文件，然后從審計署2018年第3號公告———長江經濟帶生態環境保護審計結果切入，著重分析了長江經濟帶生態環境保護審計中發現的問題，最后對更好地開展資源環境審計提出了若干建議。

關鍵詞：資源環境審計；長江經濟帶生態環境；審計公告

長江是中華民族的母親河，是中國最長的河流，途徑11個省市，橫跨我國西部、中部、東部三個地理區域，人口和經濟總量均超過全國總量的40%，長江擁有豐富的自然資源和獨特的生態環境，長江經濟帶是我國最繁榮、活躍的經濟帶。然而近年來，隨著工業化、城市化進程的不斷推進，水污染嚴重、水電資源開發強度大、圍湖造田、亂砍濫伐、污水排放嚴重、污水處理設備不健全等問題越來越嚴重，威脅著長江經濟帶人民生活和健康，也成為長江經濟帶經濟發展的制約因素之一。國家審計是國家治理的基石和保障，維護資源環境安全是國家審計發揮其預防、抵御和揭示功能的重要任務之一，通過檢查長江經濟帶對于國家資源環境法律法規貫徹落實情況，揭露和查處資源無序開發、低效利用，生態環境破壞和重大政策落實不到位等問題，并根據審計發現的問題提出相應的建議，有利于發揮審計力量促進資源節約和環境保護，從而促進長江經濟帶生態文明的良好建設和區域經濟的綠色發展、健康發展。

一、長江經濟帶生態保護審計的政策背景

2014年國務院的《國務院關于加強審計工作的意見》提出：“發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用......促進改善民生和生態文明建設。加強對土地、礦產等自然資源，以及大氣、水、固體廢物等污染治理和環境保護情況的審計，探索實行自然資源資產離任審計......推動惠民和資源、環保政策落實到位①。”黨的報告指出，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，要堅持人與自然和諧共生。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國，為人民創造良好的生產生活環境，為全球生態安全做出貢獻②。“十三五”生態環境保護規劃提出，推進長江經濟帶共抓大保護。把保護和修復長江生態環境擺在首要位置，推進長江經濟帶生態文明建設，建設水清地綠天藍的綠色生態廊道。要統籌水資源、水環境、水生態，推動上中下游協同發展、東中西部互動合作，加強跨部門、跨區域監管與應急協調聯動，把實施重大生態修復工程作為推動長江經濟帶發展項目的優先選項，共抓大保護，不搞大開發③。生態文明的建設離不開審計機關的監督和推動，我國現階段的資源環境審計是由國家審計機關對與環境治理有關的被審計單位的活動的真實性以及合法合規性進行鑒證、評價和監督的行為，最終目的是使被審計單位的經濟活動滿足可持續發展的理念，隨著近年環境問題頻頻發生，環境污染與經濟發展的矛盾愈來愈顯著，審計機關在促進生態文明建設中的作用也日益顯著。

二、關于長江經濟帶生態環境保護審計結果公告的分析

（一）長江經濟帶概況長江經濟帶沿線11省市包括云南省、四川省、貴州省、重慶市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省、浙江省、上海市，面積約205萬平方公里，其中：森林、湖泊濕地分別為96.7萬平方公里和14.8萬平方公里，共設立自然保護區、風景名勝區等自然保護地3065處、面積38.7萬平方公里；2017年水資源總量1.34萬億立方米，用水總量2475.87億立方米④。

（二）公告概況1.審計范圍和內容。審計范圍包括：長江經濟帶11省市（以下統稱11省）2016年至2017年資金管理使用情況和生態環境保護相關政策措施的落實情況。④審計內容包括：一是中央關于長江經濟帶生態環境保護重大方針政策和決策部署貫徹落實情況；二是水資源、水生態保護情況；三是污染防控情況；四是工業結構和工業布局優化調整情況；五是生態環境保護治理項目實施和相關資金管理使用情況⑤。2.審計總體情況。從審計情況看，2016年以來，長江經濟帶11省市認真學習和積極貫徹落實黨的精神以及黨中央國務院關于長江經濟帶發展的方針政策和決策部署，積極保護長江經濟帶生態環境，取得一定成效。具體來看，11省市的生態環境工作有序推進，生態環境質量有所改善，污染防治能力也有一定提高，各省積極制定生態環境保護制度，河湖責任人制度等，同時打擊圍湖造田、亂砍濫伐、非法傾倒等破壞生態環境的行為，有效地促進了長江經濟帶生態環境的保護和修復，造福沿線人民。

三、審計發現的主要問題

（一）生態環境保護相關資金管理使用方面主要是：1.部分用于水污染防治、石漠化綜合治理的資金結存在地方政府時間較長，導致生態專項資金沒有及時用于生態環境保護項目，降低資金使用效率，造成資金閑置。2.個別地方政府違規使用生態環境保護資金，并改變資金用途，將生態資金用于彌補地方政府的行政經費，使得本應用于生態環境建設的資金沒有發揮相應作用，造成資金挪用。

（二）水資源、水生態保護情況方面主要是：1.小型水電站開發強度較大，建站較密集，水電站之間距離近，最小間隔僅有100米。部分省份小水電站未經環評即開工建設，建成后也未實現生態流量在線監測，因開發過度，引起部分斷流。2.部分飲用水水源地一級保護區內存在排污口、養殖場等污染水源的建設項目，部分省份的城市飲用水水源地和鄉鎮飲用水源地斷面水質超標。3.對網絡上存在的違法倒賣電魚機等行為的監管缺失，在一定程度上縱容非法電魚活動的發生。11省市近4年來非法電魚案件頻發，導致珍稀魚類和人類的死亡事故。

（三）污染治理方面主要是：1.由于統籌治理不到位、圍湖造田等原因，截至2017年，長期整治的國家重要湖泊洞庭湖、鄱陽湖等的水質仍為IV類及以下，整改不到位，未達到國家的水質標準。2.部分開發區存在環境即時監控設備安裝不到位、未建設污水集中處理設施、未依法開展規劃環境影響評估和未與環保部門建立信息共享機制等問題，導致污水未經處理或評估就排入河流，污水處理能力不足，處理效果不佳，非法排污問題沒有得到及時監控。沿線單位存在無證取水、超量取水、違規占用岸線的問題。3.部分省份存在垃圾填埋場或焚燒廠超負荷運轉、無防滲措施的非正規垃圾堆放點未完成清理；垃圾填埋場或中轉站產生滲濾液排入城市管網或周邊水體的問題；部分省份存在未按規定存儲、轉運或處置危險廢物，未按規定處置醫療廢物。

四、問題分析

資源環境審計在我國的發展起步晚，發展緩慢，目前尚未形成諸如財政審計那樣比較完善的審計模式，仍處于起步和探索階段。因此，在這一階段審計方法尚不完善，審計出問題后被審計單位缺乏整改的前例，也沒有相關的資源資產審計法律對其污染環境的不當行為進行約束，資源環境審計在我國的發展仍有很多問題需要解決，下文將依據本公告的內容進行具體分析。

（一）整體性方面長江經濟帶是一個整體的生態環境系統，涉及大氣、水、土壤、林地、耕地等多個方面的生態因素，這些因素之間相互關聯，共同影響，而且生態環境保護程度不一，環境承載力不同，沿線人口、城市眾多，經濟發展水平不一，長江經濟帶生態環境保護的程度事關沿線居民的日常生活生產安全，因此需要高度重視。

（二）資金方面部分用于水污染防治、石漠化綜合治理的資金結存在地方政府時間較長，導致生態專項資金沒有及時用于生態環境保護項目，應進一步查明未及時撥付到項目單位的原因，如是否存在前期準備不充分，決策不當，編造虛假申報資料，報大建小等行為；有無被某些領導干部占為己有或者挪為他用，資金的滯留是否是因為內部控制制度的不健全，編報虛假資料。報大建小的項目涉及的資金具體去向如何，涉及的負責人有誰，如此順藤摸瓜查出問題的根源才能在一定程度上防范屢審屢犯的風險。

（三）審計人員方面經濟帶生態環境保護審計涉及很多其他領域的技術指標分析，對審計人員的綜合素質要求很高，審計人員不僅應具備傳統的財務審計技能，還應具備地理、物理、化學、環境、大數據等多重學科背景，因此進行資源環境審計只有審計部門參與其中的話，恐怕會因為時間緊、任務重、技術復雜而難以高質量實現審計目標。

（四）法規方面相關法律法規不健全，審計處理處罰依據不充分，目前關于資源環境審計的相關法律規范較少。導致審計機關沒有一個統一的具體化的指標衡量被審計單位的資源環境責任。即使確定了其資源環境責任，也沒有明確的規定對負責人進行明確的處理審計處罰。

五、關于開展資源環境審計的幾點建議

（一）加強對審計全過程的控制被審計單位的任何一項業務活動都是由各個環節構成的，應宏觀把握業務流程，進而分析哪些環節容易形成審計風險點。例如在水環境審計中，應加強對水污染防治項目的長期審計，對項目實施的各個環節都要定時審計，以查清資金使用的來龍去脈，也避免被審計單位只有在審計工作組進駐的期間才控制污水排放的行為。

（二）利用3S技術開展審計3S技術即遙感（RS）、地理信息系統（GIS）和全球衛星定位系統（GPS）的統稱。在自然資源資產離任審計中，根據有關部門提供的基礎測繪、地理國情普查和監測成果，應用全球衛星定位系統、基礎地理信息系統數據庫、遙感影像數據、高分辨率遙感影像等，獲取自然資源的面積和分布情況。通過定位、對比、計算及綜合分析對自然資源實物量進行確認；利用3S技術對自然資源涉及的面積和分布情況進行分析，并與以前年度的相關情況進行比對分析，從而評估和判斷自然資源資產的開發利用情況。

（三）促進改善自然資源資產的會計核算制度目前我國編制自然資源資產負債表的技術還不成熟，數據的提供也不夠真實有效，這對于審計內容的有效性和實用性是很大的挑戰。編制自然資源資產負債表，應先摸清基礎數據，再按先實物量后價值量的原則進行編制。例如在構建水資源資產負債表框架時，需要結合中國水資源的實際狀況，對水質的記錄、計量、核算和信息披露等相關問題做進一步研究，探索符合我國實際情況的水資源會計準則。在自然資源資產負債表設計合理，提供數據真實有效，審計內容真實地反映出當地的自然資源實際情況的前提下，才能使該審計達到預期的效果。

（四）明確將環境責任落實到具體負責人應推進領導干部自然資源資產離任審計，對領導干部在其任職期間環境責任的履行情況進行評價。對于查出的資金滯留和違規使用的情況要將具體責任落實到人，而不僅僅是落實到被審計單位。只有落實責任并明確處罰規定才能提高審計整改的效果，減少屢審屢犯的風險。

（五）提高審計人員的綜合能力審計機關應加大引進和培養具有多學科背景的審計人才，加強對審計人員的在職培訓。同時審計部門應加強與其他部門的合作，如與大氣、水利、農業部門和環保部門聯合審計經濟帶生態環保項目，也可聘請各領域專家進駐審計項目組，在審計現場為審計人員提出專業指導，提高審計人員對于相關領域作出審計判斷的效率和效果。

（六）采用新的審計方法審計機關應積極開展大數據審計，引導審計人員樹立大數據審計的觀念。審計機關應組織專業人員對于審計項目中收集的數據進行分析和挖掘，研究各種數據之間的趨勢和變動關系，從而發現自然資源資產開發、使用過程和資金管理中的疑點。審計機關還應當建立規范化、標準化的自然資源資產審計信息平臺，實現信息的統一管理和不同行業各部門之間的信息共享。

（七）優化資源環境審計的法律規范目前對于資源環境審計的法律規定還不夠完善，在具體的審計過程中很大程度上使得審計人員對于審計發現的問題無法具體問責，也在一定程度上削減了自然資源資產審計的權威性，助長了破壞和濫用自然資源的違法亂紀行為，不利于我國資源環境保護政策的落實，學術界應該針對相關的法律法規積極探討，細化責任對象以及處理處罰措施，為自然資源資產離任審計提供制度保障。

作者：武鑫 單位：南京審計大學