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少數(shù)民族村寨防火改造工程審計方法探索

（一）審計目標

通過對村寨防火改造資金和工程的性質(zhì)、特點分析，制定審計目標為：通過審計，反映村寨防火改造資金的使用情況，對資金的經(jīng)濟性、效率性、公平性和效果性進行評價；評估實施防火改造對山區(qū)少數(shù)民族村寨防火等級（安全性）提升的程度，以及村寨防火長效管理制度建立健全和運行情況，分析存在的問題和不足，提出針對性、可行性較強的審計建議，促進目前在建的30戶至50戶村寨防火改造等后續(xù)項目順利實施。

（二）審計依據(jù)和評價標準體系的建立

圍繞審計目標，對村寨防火改造項目開展績效審計的依據(jù)和評價標準主要有國家法律法規(guī)、自治區(qū)人民政府印發(fā)的《廣西少數(shù)民族村寨防火改造項目實施方案》、《廣西少數(shù)民族村寨防火改造項目技術規(guī)范》和《廣西少數(shù)民族村寨防火改造工程項目驗收辦法（試行）》，柳州市和融水縣人民政府制定的工作方案，以及具體工程項目的設計預算和合同文件等。

1.經(jīng)濟性評價標準

融水縣實施的少數(shù)民族村寨防火改造，按照政府引導和群眾意愿相結合，立足自力更生為主，努力爭取國家支持為輔，由自治區(qū)、市兩級政府安排3.1億元財政專項資金，縣、鄉(xiāng)兩級政府協(xié)調(diào)解決防火改造、搬遷而產(chǎn)生的宅基地和相關費用問題，并通過組織村民群眾投工投勞共同完成項目建設任務。此外，還將農(nóng)村安全飲水、危房改造等專項資金整合投入到村寨防火改造項目建設中去。因此，對于這項投入規(guī)模大、涉及面廣、具體項目建設條件差別大的重大民生工程，其經(jīng)濟性標準的選擇也是比較復雜的，既要將項目決算與總概算對比，又要將具體工程結算與預算對比，同時，還要對資金使用的真實、合法性作出認定，才能得出對項目經(jīng)濟性進行準確、客觀評價的依據(jù)，并作出適當?shù)脑u價。

（1）水改工程經(jīng)濟性評價標準。水改經(jīng)濟性標準包括投資總概算、具體工程設計預算、工程中標價及合同，以及配備消防器材總概算、政府采購合同價等。如融水縣5.18萬戶，按每戶平均2100元估算，水改計劃總投資10878萬元，這就是水改概算標準；而457個工程點的預算價和中標價，則是具體工程的預算標準，其總和構成總預算標準，作為評價項目經(jīng)濟性的主要依據(jù)。

（2）電改工程經(jīng)濟性評價標準。電改經(jīng)濟性標準包括總概算、分項目點合同價及分戶改造定量等。如按每戶平均600元估算，融水縣電改計劃總投資3108萬元，構成總概算標準；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與施工單位簽訂的分村屯電改施工合同，則是按戶數(shù)為基礎的合同標準；而規(guī)定每戶按8個插座6盞白熾燈、2盞日光燈進行改造，是具體改造的數(shù)量標準。

（3）灶改工程經(jīng)濟性評價標準。灶改經(jīng)濟性標準包括總概算、分村屯改造戶數(shù)和各戶實際補助數(shù)等。如按每戶平均600元估算，融水縣灶改計劃總投資3108萬元；而各戶改造方式不同，其補助又分為幾個具體標準。

（4）寨改工程經(jīng)濟性評價標準。寨改經(jīng)濟性標準包括總概算、拆遷補助和防火道建設工程預算等。如按每50戶劃一條防火帶，每條防火帶拆遷15戶，每戶補助1萬元估算，融水縣計劃拆遷5582戶，補助總概算5582萬元。

2.效率性評價標準

效率性評價標準，主要依據(jù)自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)的實施方案的工作任務和時間要求，以及自治區(qū)發(fā)改委下達的投資計劃和市、縣政府相關文件要求，和具體項目的建設內(nèi)容、合同工期等確定。如水改工程效率性標準包括全縣水改工程進度安排、各年度項目進度安排和各具體工程建設內(nèi)容及合同工期等。

3.公平性評價標準

村寨防火改造是一項涉及面最廣的民生工程，在資金投入上實行“政府支持、多方籌集”，并強調(diào)與災后重建、新農(nóng)村建設、農(nóng)村危房改造相結合，與改善農(nóng)民生活條件相結合、與發(fā)展生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入相結合。因此，對資金分配和項目安排的公平性進行評價，必須以這些原則為依據(jù)和標準。水改工程公平性標準包括與人畜飲水工程結合實施程度、消防管網(wǎng)和人飲管網(wǎng)鋪設覆蓋率，以及消防器材配備標準等；電改工程公平性標準包括燈具、插座安裝數(shù)量、電線、電表、漏電保護器和開關配置合格程度；灶改工程公平性標準包括不同建設條件、不同改造方式應執(zhí)行的補助標準；寨改工程公平性標準包括拆遷補償辦法及補償標準、配套安排其他專款的相關政策、宅基地安排和建設費用負擔比例等。

4.效果性評價標準

以電改、灶改、水改、寨改為主要內(nèi)容的“四改”工程，其重點是解決少數(shù)民族村寨用火用電隱患嚴重、無消防水源、無消防設施、無防火分隔等突出問題。因此，效果性評價標準主要包括改造目標、技術規(guī)范及驗收辦法等內(nèi)容。

5.安全性評價標準

自治區(qū)實施少數(shù)民族村寨防火改造，目標是從2008年起，利用3年時間通過實施“四改”，重點解決少數(shù)民族村寨用火用電隱患嚴重、無消防水源、無消防設施、無防火分隔等突出問題。同時加強少數(shù)民族村寨的消防組織建設，落實消防安全責任制，落實有效的消防安全管理村規(guī)民約，整體提高村民的消防安全意識，普及消防安全常識，有效提高少數(shù)民族村寨整體抗御火災的能力，使我區(qū)少數(shù)民族村寨消防安全保障體系基本建立，消防安全條件得到根本改善，火災事故大幅下降“，火燒連營”的火災得到有效遏制。所以，安全性即是村寨防火改造的綜合標準和最高目標。安全性評價標準包括“四改”工程有效運行標準、村寨防火長效管理機制建立健全標準、火警下降率及撲滅成功率等。

（三）審計內(nèi)容和方法

1.對投資決策的審計

主要采用審閱法，審查村寨防火改造項目決策過程的民主性、科學性，決策執(zhí)行的有效性。一是審查項目初設及審批，全面地了解項目立項的決策依據(jù)（項目建設必要性、建設條件的充分性），掌握項目建設（“四改”）所需達到的經(jīng)濟效益和社會效益指標；二是審查招投標工作的程序與方法，中標標書及合同（重點是水改和電改工程施工及監(jiān)理合同），查看合同內(nèi)容是否與項目設計及概算內(nèi)容一致，有無虛假招標和非法分包等影響項目質(zhì)量和投資的問題；三是審查設計變更是否報有關部門審批，有無自行變更設計，分析變更對項目建設的目標產(chǎn)生的影響。

2.對投資監(jiān)管的審計

重點審查監(jiān)管程序是否合法，監(jiān)管措施是否得力，實施監(jiān)管是否到位。采用抽查法、核對法審查項目工程造價結算，核實項目投資情況，評價項目的經(jīng)濟性。以抽查項目為主，對設計變更大的、超概算投資較多的項目進行詳細審計。通過熟悉工程設計資料及合同，實施核實變更工程量，核實原材料規(guī)格標準及價格變動等必要的審計程序，依照國家規(guī)定及合同約定確定造價。同時將項目實際情況與設計要求對比，分析項目建設效率和建設效果。

3.對資金使用情況的審計

一是審計與調(diào)查、內(nèi)查與外調(diào)相結合。對所有防火改造專款實施全面審計，掌握資金收支總體情況，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的專款實施抽查審計。內(nèi)查與外調(diào)有機結合，從內(nèi)查入手，測評內(nèi)控制度的科學性、實用性，找準關鍵環(huán)節(jié)和切入點；外調(diào)內(nèi)控制度執(zhí)行力度，資金使用情況，核實資金是否安全有效運行，重點弄清有無弄虛作假、虛報冒領的情況，如編造灶改、電改、寨改報銷花名冊，虛報戶數(shù)，套取資金；二是與抽查工程項目相結合。重點要抽查水改工程項目，深入投資額前5位的項目點現(xiàn)場實地測量、勘察，了解和考核專項資金的使用效率，并實施績效評價；三是與財務收支審計相結合。重點抽查沒有建立村寨防火資金專用賬戶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，核對相關專款管理和核算是否真實，確認專款與專款之間、經(jīng)費與專款之間是否存在混合使用、擠占等現(xiàn)象。

4.對投資效果進行審計

這是績效審計的關鍵。通過審計“四改”竣工驗收程序、綜合水改、電改、灶改和寨改專項驗收結論，對項目質(zhì)量作出綜合評價。以審計調(diào)查“四改”后項目運行狀況為主，通過模擬項目驗收，重點關注水改項目運行情況，評價項目的效益性；在對項目運行后相關指標進行核實對比的基礎上，評價項目經(jīng)濟效益，評估項目村屯防火安全系數(shù)。針對村寨防火改造項目涉及點多、面廣，審計時間緊、任務重的情況下，為了解村寨防火改造項目實施過程中取得的經(jīng)驗和存在問題，了解受益人對項目實施的滿意程度，采用審計抽樣的方法取得相關資料。分別對水改、電改、灶改和寨改的建設、運行及群眾對項目實施的滿意度情況進行抽樣調(diào)查。

抽樣方法采取重點抽查和隨機抽樣相結合。其中，重點抽查是對300戶以上的4個村屯全部進行抽查；隨機抽樣分兩個步驟進行，第一步采用整群抽樣抽取30個村寨防火改造項目點。即按可信賴程度95%、預計錯誤率為3%、可容忍誤差10%，采用對稱等距抽樣方法抽取樣本，從457個項目點抽取樣本量；第二步是在進點調(diào)查時隨機抽取農(nóng)戶進行問卷調(diào)查。100戶以下的抽取18%，100-150戶的抽15%，150-200戶的抽取10%，200-300戶的抽取8%，300戶以上的抽取5%。分兩大部分進行抽查，一是對高位水池的水情、管網(wǎng)維護以及消防器材的管理進行現(xiàn)場檢查，二是隨機入戶調(diào)查灶改、電改及寨改效果，并向群眾發(fā)放滿意度調(diào)查問卷。抽查結束后，結合財務審計和工程結算審計結果，分別對抽查點項目的經(jīng)濟性、效率性、公平性和效果性進行評價，并對安全性進行評估。在此基礎上，以樣本結果推斷總體績效，提出整改意見和工作建議。

村寨防火改造工程績效的審計評價

（一）經(jīng)濟性評價

從項目整體經(jīng)濟性績效分析，村寨防火改造工程，是在國際金融危機發(fā)生后，中央采取擴大內(nèi)需調(diào)控政策，加大對西部地區(qū)投資的經(jīng)濟形勢下，自治區(qū)和柳州市投入融水縣的最大政府投資項目。一方面，項目投資對帶動該縣固定資產(chǎn)投資和建材工業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)村就業(yè)、農(nóng)民收入和稅收；另一方面，在較短的時間內(nèi)集中投入3億多財政資金，突擊實施一大批村寨防火改造，發(fā)揮了投入少、見效快、覆蓋廣的效益作用。從“四改”單項經(jīng)濟性績效分析，水改項目由于水源點較遠、施工條件較差、材料、運輸費用增加、工期緊、施工組織與管理難度大等原因，大部分村屯的水改項目都超出了計劃和預算數(shù)。

電改項目是按戶均600元的計劃和預算，由施工單位包工包料實施的，較好解決項目村屯群眾安全用電問題。但因?qū)嶋H改造的戶數(shù)比原計劃多。因此，全縣電改項目也超出了計劃和預算，經(jīng)濟性較差。灶改項目原計劃和預算均是每戶600元補助，但在實施過程中部分村屯因材料價格和運輸費用增加，該縣將補助標準提高到每戶800元，超出計劃和預算的33%，加上個別項目點因盲目追趕進度，出現(xiàn)不適合群眾生活需要或質(zhì)量差等問題，增加重建和整改維修的支出，經(jīng)濟性較差。寨改項目出現(xiàn)兩個方面的情況。一方面在改造過程中，全縣實際開辟防火隔離通道及拆遷房屋比計劃數(shù)少，節(jié)約了寨改經(jīng)費；另一方面，因拆遷補助從每戶1萬元提高到2萬元，從而增加寨改支出。但總體上，節(jié)約的資金比增加的支出大，寨改項目資金經(jīng)濟性較好。

（二）效率性評價

電改項目效率高，主要體現(xiàn)在施工單位技術力量較為雄厚，工程管理和現(xiàn)場監(jiān)理比較到位，能在規(guī)定的合同工期內(nèi)完成改造任務，效率較高。灶改項目由于改造方案與群眾住房條件和生活習慣有一定差別，造成改造工作推進較慢，并存在重建、整改和個別農(nóng)戶未實施改造等問題，效率較差。寨改項目由于涉及拆遷安置地基難落實、補償標準較低、被拆遷戶服從整體利益意識不強等原因，改造工作推進較慢，效率較差。水改項目由于要在兩年的時間內(nèi)完成457個村屯的改造任務，無論是設計、施工、監(jiān)理和管理力量都難以達到要求。加上交通困難、施工條件差，大部分項目都無法在規(guī)定的合同工期內(nèi)完成改造任務，個別項目至今還未建好，效率較差。

（三）公平性評價

村寨防火改造的公平性，突出表現(xiàn)在灶改補助標準和補助發(fā)放方式；其次是電改線路、燈具和配件安裝標準執(zhí)行；再次是寨改拆遷補償和安置。審計發(fā)現(xiàn)，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均按改造任務戶數(shù)填制報銷花名冊，按每戶800元報銷灶改支出，但實際改造過程中，因材料價格、運輸費用、人工費用、改造方式、補助發(fā)放辦法差異較大，實際支出明顯不同，公平性較差。通過34個項目村屯，有12%的農(nóng)戶對電改表示不滿意，原因主要施工單位對所謂“小戶”、“大戶”隨意認定，不按群眾合理意愿安裝燈具、插座、開關，公平性較差。在調(diào)查寨改項目時，部分群眾認為按戶數(shù)發(fā)放拆遷補助不合理，而應按原住房大小和裝修程度來補償；同時，拆遷戶新居均沒有實行電改和灶改，出現(xiàn)新的火災隱患。公平性較差。

（四）效果評價

1.水改效果評價

水改項目實施后，消防水池正常蓄水、消防管網(wǎng)暢通和組建農(nóng)村義務消防隊，對撲滅村寨火災起到?jīng)Q定性的作用。如2011年，紅水鄉(xiāng)芝東屯和汪洞鄉(xiāng)廖洞屯各發(fā)生1起火警，由于及時組織人員利用消防管網(wǎng)充足的水源滅火，除燒毀發(fā)生火警的一戶外，避免了過去那種“火燒連營”的重大損失。但也存在部分村屯水改項目效果不夠理想的問題，主要有：（1）在干旱季節(jié)，部分村屯水源接近干枯，沒有水流入高位水池；（2）部分水改工程達不到技術規(guī)范要求；（3）管網(wǎng)損壞嚴重，消防管網(wǎng)內(nèi)無水現(xiàn)象比較普遍；（4）器材管理混亂，手抬泵、油鋸、水帶等亂擺亂放且多處存放，沒有登記造冊；（5）消防器材損壞嚴重，手抬泵、油鋸的完好率分別只有32.73%和32.18%。

2.灶改效果評價

實施灶改后，沒有發(fā)生因火塘引發(fā)的火災，群眾家庭生活用火安全有所提高。同時，省柴灶正常使用率達85.9%，農(nóng)戶的滿意率達到70.4%，灶改推動了村民節(jié)能意識，有利于保護生態(tài)和美化環(huán)境。灶改也存在一些不足，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，（1）由于歷史原因及少數(shù)民族的生活習慣，部分農(nóng)戶所建的省柴灶不適用，有27%的農(nóng)戶偶爾使用和不使用省柴灶；（2）由于建灶師傅水平參差不齊，灶的質(zhì)量不高，有20.1%的農(nóng)戶對灶改基本滿意或不滿意；（3）省柴灶與舊火塘兼用的現(xiàn)象普遍存在。

3.電改效果評價

調(diào)查結果顯示，電改實施完成后，絕大多數(shù)農(nóng)戶都感覺用電比過去正常、安全，正常使用率達97.18%，農(nóng)戶的滿意率達到83.33%。電改存在的不足有：部分農(nóng)戶因電改安裝的插座不能滿足家用電器的需要，擅自私拉亂接；安裝的漏電保護開關質(zhì)量差、經(jīng)常壞，未及時更換，存在漏電隱患。

4.寨改效果評價

由于整合其他專項資金提高寨改拆遷補助，促使大部分被拆遷戶服從大局，積極配合寨改工作，按設計要求拆除防火隔離帶內(nèi)的木結構住房，保證消防通道內(nèi)的暢通。不足方面，一是部分村屯在防火隔帶擺放易燃物品的現(xiàn)象依然存在；二是有一小部分拆遷戶未能及時建成新房；三是拆遷戶新居沒有進行電改和灶改，造成新的火災隱患。

（五）安全性評價

通過實施村寨防火改造工程，融水縣的457個50戶以上村寨相繼建成一大批防火硬件設施，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村屯的自主管理得到加強，山區(qū)群眾的村寨防火意識，抗御火災的能力明顯提高，火災嚴峻形勢得到有效緩解。2008—2010年，發(fā)生火災火警11起，燒毀106戶，直接經(jīng)濟損失497.26萬元，其中，實施村寨防火改造的村屯僅拱洞鄉(xiāng)發(fā)生一起較大火災（燒毀25棟35戶），火災比實施村寨防火改造前明顯下降，受災損失明顯減少，群眾的安全感明顯增強。黨和政府實施的這項惠民工程，深得苗山人民群眾的擁護和贊譽。但由于村寨防火改造工程的實施時間緊、任務重，也還存在一些不容忽視的問題，要從根本上消除少數(shù)民族地區(qū)村寨火災隱患，還有許多方面需要完善。

在審計過程中實現(xiàn)審計建設性作用的途徑

充分發(fā)揮審計的建設性作用，是審計機關開展績效審計的出發(fā)點和落腳點，也是由績效審計立項的重要性、時效性原則所決定的。村寨防火改造是自治區(qū)黨委、政府在融水縣等少數(shù)民族聚居地區(qū)實施的最大惠民工程，人民群眾反映強烈，各級黨委、政府特別關注，其重要性不言而喻，審計部門應當在參與項目建設中，履行好監(jiān)督職責、發(fā)揮促進作用。從時效性來說，三年大會戰(zhàn)剛結束，項目建設正進入竣工驗收、整改完善和工程結算的重要階段，審計部門選擇這一時機開展績效審計，不僅有效地跟蹤各個重點環(huán)節(jié)的工作，監(jiān)督結算的真實、合法性，而且通過績效分析和評價，發(fā)現(xiàn)不足、促進整改，并為今后開展的類似項目建設積累經(jīng)驗。

（一）發(fā)揮審計部門在項目管理中的制度性、控制性作用

自治區(qū)審計廳和市、縣審計局都是各級村寨防火改造工程領導小組的成員單位，參與村寨防火改造項目日常管理和監(jiān)督。其中，市審計局對各縣項目資金實行了跟蹤審計，促進資金按時到位和專款專用；縣審計局一是參與制定工作方案和資金管理辦法等管理制度；二是組織資金管理專項檢查和參與項目建設工作督察。在實施村寨防火改造工程審計過程中，審計部門多次與財政等部門，聯(lián)合開展村寨防火改造工程項目實施及資金管理使用情況專項檢查，及時將檢查結果及工作建議報告各級黨委、政府和相關部門，做到摸清情況、發(fā)現(xiàn)問題、督促整改、促進工作。

（二）發(fā)揮審計部門在項目驗收及整改中的規(guī)范化作用

竣工驗收是項目建設的重要環(huán)節(jié)，是檢驗項目實施效果的主要手段。審計部門發(fā)現(xiàn)村寨防火改造工程3年大會戰(zhàn)結束后，部分市、縣由于項目點多、面廣，沒能及時組織驗收，對整改工程存在的缺陷不能及時發(fā)現(xiàn)，不利于客觀評價項目實施效果和指導后續(xù)項目建設。因此，審計部門不僅履行好對項目資金進行審計的職責，還要督促相關部門認真組織工程驗收，并對驗收結論作必要的復核，提出改進驗收工作建議。如融水縣審計局在2011年初開展水改工程結算審前調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)縣指揮部未能按有關驗收規(guī)定程序進行縣級驗收，導致普遍存在高估冒算現(xiàn)象；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的工程驗收數(shù)據(jù)與實際工程量存在不同程度的誤差，尤其是水源點至高位水池的引水管長度誤差較大，達不到消防目的。縣審計局根據(jù)這些情況，及時以“審計信息專報”形式向縣政府主要領導和工程大會戰(zhàn)的各位指揮長作匯報，提出了解決問題的對策和建議，得到縣領導充分肯定和指揮部的積極采納，促進了工程驗收和結算的順利進行。

（三）發(fā)揮審計部門在工程結算、造價控制和財務決算中的權威性作用

村寨防火改造不僅是民生工程，也是政府投資的重大項目，根據(jù)審計法等法律法規(guī)，審計機關既要開展專項資金跟蹤審計，確保資金籌集、使用到位，又要對工程結算和竣工決算的真實、合法和效益性進行審計，有效控制工程造價，促進項目發(fā)揮應有效益。然而，村寨防火改造項目點多達幾百個，又分為電改、灶改、水改、寨改和消防設備采購及配發(fā)等多個建設方式不同的工程內(nèi)容，這對審計力量相對薄弱的縣級審計部門來說，是一個重大的挑戰(zhàn)，必須依靠創(chuàng)新審計方式方法，才能完成任務。一是在審計模式上，采取工程結算審計、竣工決算審計和項目績效審計組合安排、分步實施、成果共享的方式，組成一個包含工程審計、財務審計、統(tǒng)計等專業(yè)人員在內(nèi)的大審計組，按審計工作方案分工協(xié)作，完成相應的審計任務；二是在項目計劃上，將村寨防火改造列作一個大項目，統(tǒng)一下達一份審計通知書，分批出具工程結算審計報告，最終匯總提出績效審計報告；三是及時將工程結算過程中發(fā)現(xiàn)的問題，反饋給業(yè)主單位，做好溝通協(xié)調(diào)，促進加快工程結算編制和送達審計步伐，及時處理和化解爭議；四是配置專業(yè)性強、權威性高的軟件，對施工單位采用不同的軟件編制的工程結算，進行統(tǒng)一標準審核，提高審計結論可信度和公正性。

從經(jīng)濟性、效率性、公平性、效果性和安全性等方面，實施少數(shù)民族村寨防火改造工程績效審計，對審計部門具有挑戰(zhàn)性和風險性。同時，對探索更高層次上發(fā)揮審計機關的“免疫系統(tǒng)”功能，具有重要的現(xiàn)實意義。

作者：樊順長高虹梁啟勝單位：柳州市審計學會融水縣審計局