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國家先后出臺了稅費改革等多項措施，新的財政管理格局，使預算執行審計必須在審計思路、內容重點、方式方法上做出相應調整。衡量財政資金是否運用得當、預算執行是否有效果，必須加強績效審計，才能充分發揮好審計的監督職能。目前，預算執行審計尚未跟上財政改革步伐，仍然側重于真實、合法性審計，效率效益審計的審計理念尚未得到貫徹。因此，要完善公共財政體系，深化預算制度改革，強化預算管理和監督。

公共財政體制下地方預算執行審計存在的問題及原因

（一）預算執行審計存在的問題

1.預算執行審計結果運用不充分。由于受現行地方干部考核機制、地方審計公告制度未全面推廣等因素制約，審計工作質量、結果公開以及問題處理僅限于少數領導知道；有些雖履行了整改程序，但很難觸及實質性問題和深層次原因。

2.預算執行效益審計需要進一步強化。隨著政府公共收入體系的建立完善，公共財政管理的重心已轉移到公共支出的改革和管理上，政府采購、國庫集中支付、部門預算等改革措施相繼出臺。如何提高政府公共支出管理的效率和資金使用效益，成為財政工作的重點，而預算執行效益審計未跟上財政改革步伐，效率效益審計的理念尚未得到貫徹。

3.預算執行審計質量與效率有待提高。預算執行審計是高層次審計監督，應從整體上對預算完成情況、宏觀調控措施和財稅政策的貫徹執行情況進行綜合評價，并從政策、制度和管理機制方面分析問題的原因，提出對策和建議，為政府宏觀調控服務。但受審計技術方法落后等因素影響，審計質量與效率不高。

（二）對預算執行審計存在問題的成因剖析

1.地方立法滯后性對預算執行審計的影響。一是法律條文銜接不緊密，影響了審計監督在預算管理中的作用。《預算法》規定了對預算執行、決算的審計監督，但未把審計監督納入國家預算體系之中；《審計法》未明確審計后發表什么審計意見，立法機構在審查批準預、決算之前必須經審計監督等事項，實際上沒有明確審計機關在預算管理中的職責和作用。公共支出管理的政府采購等措施的審計監督法規相對滯后，影響了審計的規范性。二是預算編制時間短，管理不規范，影響了預算執行審計效果。政府依法編制預算時間僅為2個月（11-1月），在這一時間段財政部門忙于本年決算，難以保證預算編制的科學性；預算不列入法定審計范圍，隨意性較大，缺乏完整性，使預算執行審計達不到預期的效果。三是預算批復與執行時間錯位，致使預算約束力下降。由于預算草案每年3月份才經人大審批后生效，而對二、三級預算單位的預算批復更滯后，致使預算部門一年中財政收支至少1/4時間無預算遵循。預算調整審批程序流于形式，人大對預算調整監督職能弱化。

2.干部管理、選拔任用機制和審計“兩個報告”滯后性，制約和影響了審計效果、作用及結果的運用。預算執行審計發現的下級政府和各部門的問題，不但涉及對被審計單位領導干部的政績評價，也影響到同級政府的整體形象及政績評價。而政務公開尚處于開始階段，各級政府及公眾對于公開披露的問題還缺乏應有的承受能力。預算執行審計“兩個報告”滯后，審計結果時效性不高。人大在1月份批準當年預算草案，3月份審議財政部門上報的上年本級預算執行情況，審計機關在6-7月份才能提出上年預算執行審計報告。人大對上年財政預算執行情況和當年財政預算草案進行審議時，缺乏審計意見的支持，影響了人大對預算執行的監督效果。

3.制約政府績效審計因素較多，影響預算執行審計開展。一是審計目標定位影響了預算執行效益審計的開展。往往把核實財政收支、揭示問題作為審計的主要目標，只關心預算執行有無偏差，對預算編制及調整的科學合理性、資金撥付的及時安全性、是否達到預期效果及影響效果的原因重視不夠，忽略了預算執行審計的效益性。二是地方預算審計任務繁重，審計力量相對薄弱，難以很好地開展財政預算效益審計。三是對效益審計的目標、內容和評價標準等研究滯后，缺乏理論指導，影響了預算執行效益審計進一步發展。

4.審計人員素質和審計技術方法，不能適應提高審計質量與效率的要求。實際工作中仍偏重于對具體問題的揭示，忽略對宏觀和全局問題的研究和把握，對共性和規律性問題歸納綜合不夠。同時，由于計算機審計方法未得到充分運用，內部控制測試、統計抽樣、風險評估等先進方法還未被廣泛運用、審計綜合分析方法未被充分運用等，使預算執行審計不能適應新的形勢與任務，影響了審計質量與效率。

5.行政型領導體制使審計獨立性弱化。在基層，政府行政首長往往是一些重大項目的直接責任人，其對預算執行審計的獨立性有重大影響。政府既是審計的實施者，又是審計的監督對象，使預算執行審計成為政府對政府的“同體監督”；審計雙重領導體制的弊端表現在行政關系的區域性與業務關系的統一性之間的矛盾，決定了行政關系具有更強的控制力，其與人大的關系是在政府行政的框架下形成的關系。這也影響到審計機關對本級人大常委會等是否如實報告審計工作，從而弱化了審計發揮整體效應的功能。

完善公共財政體制下預算執行審計的措施

（一）加強預算執行審計的法律法規建設。一是在建立健全預算執行相關審計法律法規外，要促進完善預算管理方面的法規，依據實際編制預算，將財政資金全部納入預算；加強審計公告制度的配套法規建設。二是在遵循審計署相關規范的前提下，促使本級政府和人大批準符合本地區實際、操作性強的預算執行發展規劃，明確預算執行審計的目標、方法、內容和評價標準，使預算執行審計工作制度化、規范化。三是進一步理順相關法律法規和預算法之間的銜接關系。制定預算審查監督條例，明確人大預算審查方式，增強預算審查監督的可操作性。同時，明確審計在人大預算審查監督中的作用和環節，使人大預算審查規范化、法制化；逐步推進財政決算的審計簽證制度，提高審計結果的時效性。

（二）拓展預算執行審計目標，調整審計內容和重點。在繼續強化真實性、合法性、效益型審計目標的同時，將審計目標拓展到預算編制的科學性和財政收支的安全性審計，關注審查預算編制依據是否科學、合法，預算編制方法是否符合相關要求；關注預算支出結構是否合理，預算執行結果與預算編制目標等是否偏離。分析實現目標手段或機制是否最佳；從預算執行結果的效益性和安全性兩個方面進行評價，強化效益審計。

（三）創新審計管理，整合審計資源，加強隊伍建設。一是進行組織創新，科學、系統安排審計項目，對審計任務、審計人力資源統一管理，統一調配；進行方式創新，建立“上審下”、“同級審”的聯合審計機制。二是加強隊伍建設，提高預算執行審計人員把握宏觀和全局的能力。大力推進計算機審計，提高預算執行審計的質量和效率。

（四）完善審計管理模式，增強地方審計機關的獨立性。探索實行市縣審計機關由省級審計機關垂直管理，或地方黨委領導下的“監審合一”，即監察機關與審計機關合署辦公機制。（本文作者：姬永泉單位：新疆生產建設兵團農六師五家渠市審計局）