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摘要：通過分析當(dāng)前森林保險自身存在的法律關(guān)系特殊性、標(biāo)的的特殊性、保險期限周期性、保額費率難測定等特征以及相關(guān)法律規(guī)范和實踐現(xiàn)狀，總結(jié)出現(xiàn)階段森林保險實施存在法律法規(guī)不健全、履行困難、配套制度保障措施缺乏等問題，提出要健全相關(guān)法律法規(guī)，完善配套法律制度，并提出森林保險保障措施等，以做到切實保障森林資源，保障林業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：森林保險；特殊性；現(xiàn)實困境；配套制度；保障措施

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，對維持陸地生態(tài)系統(tǒng)的整體功能及其生態(tài)平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展都發(fā)揮著重要的中樞和杠桿作用[1]。因我國森林資源總量大、人均少、覆蓋率低，而森林保險旨在降低森林資源的經(jīng)營風(fēng)險，自20世紀(jì)80年代被提出以來便引起了重視。然而，目前的森林保險總體依舊是政策性的規(guī)定占多數(shù)，森林保險的實施無法真正落實，森林資源仍得不到有效保護(hù)，關(guān)于林業(yè)的民事刑事案件有增無減。因此，有必要完善森林保險制度，根據(jù)目前森林保險的發(fā)展情況，對其進(jìn)行制度化研究，對森林保險予以法律約束，做到切實保護(hù)森林資源，保障林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提高社會整體環(huán)保工作水平，促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展。

1森林保險內(nèi)涵厘析

1.1森林保險的定義參考《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定，森林保險是指保險機(jī)構(gòu)基于農(nóng)業(yè)保險合同，適用于種植、林業(yè)等生產(chǎn)活動，對因自然災(zāi)害、事故、疫病等保險事故所造成的財產(chǎn)損失，承擔(dān)賠償保險金責(zé)任的活動。參考學(xué)界對于森林保險的定義，可以認(rèn)為森林保險，即以林木（包括已砍伐及未砍伐的）為保險標(biāo)的，被保險人應(yīng)當(dāng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)繳納保險費，從而獲得保險人在保期內(nèi)為森林可能遭受的災(zāi)害而帶來的經(jīng)濟(jì)損失所提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)暮贤袨椤Ｄ壳埃直ｋU包括用材林險、防護(hù)林險、人工松木林險、混合林險等具體險種[1]。而由于人為破壞行為的主觀性，保險實際操作過程存在一定困難。因此，很難得到森林保險的有效保障，現(xiàn)有的森林保險一般保障的是森林資源受自然災(zāi)害后經(jīng)營者的利益。

1.2森林保險的特殊性

1.2.1法律關(guān)系特殊普通商業(yè)保險法律關(guān)系僅有兩方，即投保人和保險人，權(quán)利義務(wù)相互對應(yīng)。在森林保險中，主體從兩方擴(kuò)展到實際的三方主體，即投保人、保險人和政府。

1.2.1.1主體地位上的不平等森林保險中雙方當(dāng)事人的主體地位并不完全平等，保險機(jī)構(gòu)或由政府直接設(shè)立，或受政府支持或補(bǔ)貼，它不是一個普通的商事主體，與投保人之間也不似普通商業(yè)合同主體之間的關(guān)系。但是，最終結(jié)果是實現(xiàn)雙方利益的平衡。同時，森林保險法律關(guān)系的主體，包括被保險人、保險人、投保人、保險人、保險經(jīng)紀(jì)人、保險公估人以及政府[2]。

1.2.1.2權(quán)利義務(wù)的不對等性一般而言，商事法律關(guān)系中各方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)是對等的。但是，森林保險雙方的權(quán)利和義務(wù)存在明顯的不平等。在森林保險中，政府充當(dāng)了很重要的角色，政府提供保費補(bǔ)貼，從某種層面來說，似是政府與林業(yè)經(jīng)營者共同繳納保費。

1.2.2保險標(biāo)的特殊，經(jīng)營成本高森林保險標(biāo)的不僅具有經(jīng)濟(jì)價值，還具有生態(tài)價值，其特殊性決定了森林保險與一般商業(yè)保險不同。其標(biāo)的價值難確定，費率厘定、災(zāi)后定核損難度大[3]。森林保險業(yè)務(wù)需要制定特殊的理賠程序和定損方法以保證賠付的合理性，而這就相應(yīng)地增加了承保人的經(jīng)營成本。

1.2.3保險期限具有周期性在森林保險合同中，保險期限是合同當(dāng)事人履行其權(quán)利和義務(wù)的起始時間。在一般財產(chǎn)保險中，保險期限分為定期保險和非定期保險，保險期限一般為一年。由于森林的自然生長特征，保險期是周期性的，不同林種在不同氣候條件下的生長周期也不同。因此，森林保險的保險期限應(yīng)根據(jù)森林保險的類型、地理位置和氣候條件確定。

1.2.4保險金額和費率難測定保險金額根據(jù)保險標(biāo)的的價值以及風(fēng)險頻率來計算確定。普通財產(chǎn)保險中保險標(biāo)的價值在投保前已經(jīng)形成并根據(jù)商品市場價格可以確定，而森林保險標(biāo)的的經(jīng)濟(jì)價值在投保前往往不能準(zhǔn)確確定。隨著森林生長周期的變化，標(biāo)的的經(jīng)濟(jì)價值也將發(fā)生變化，這將對合理確定森林保險金額帶來很大的困難。此外，森林資源的市場價格會隨著林業(yè)市場的變化而變化，因此也增加了保險金額的不確定性。另外，森林保險的費率也較難確定。我國森林資源分布不均，災(zāi)害發(fā)生頻率每年各不相同，從而導(dǎo)致了森林保險費率合理厘定的困難加大。由于難以確定保險費率和保險金額，森林保險業(yè)務(wù)的開展面臨更多的困難。

1.3森林保險制度的理論依據(jù)

1.3.1經(jīng)濟(jì)法理論經(jīng)濟(jì)法，旨在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會化條件下的實質(zhì)公平正義，中心是實現(xiàn)社會整體的經(jīng)濟(jì)利益[4]。它體現(xiàn)了以消費者為本、平衡協(xié)調(diào)和社會責(zé)任的理念。森林保險具有公共產(chǎn)品的特殊性，但同時，由于林權(quán)制度改革，它又具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)。此外，經(jīng)營者與消費者之間的復(fù)雜關(guān)系決定了它不僅需要市場機(jī)制監(jiān)管，還需要政府手段。森林保險的落實需要受到經(jīng)濟(jì)法的干預(yù)。為了更好地實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法的目的，有必要確保森林保險制度的落實。

1.3.2林權(quán)理論集體林權(quán)制度改革是一項對林業(yè)甚至整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響的改革。如今，改革已進(jìn)入了全面推進(jìn)、逐步深化的關(guān)鍵階段。而森林保險作為這一改革的配套內(nèi)容，對現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展至關(guān)重要，它可以促進(jìn)林業(yè)投入的增加，保護(hù)林農(nóng)利益，保障林農(nóng)增收等[5]。因此，確保更好地實施森林保險制度也是林權(quán)制度改革的應(yīng)有之義。

1.3.3環(huán)境風(fēng)險理論現(xiàn)階段環(huán)境污染、生態(tài)破壞時有發(fā)生，顯然已進(jìn)入環(huán)境風(fēng)險高發(fā)期，在風(fēng)險社會中，已不能在出現(xiàn)實害結(jié)果后再采取行動，實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險管理是積極應(yīng)對環(huán)境保護(hù)的舉措。建立森林保險制度，將對可能受到損害的林木予以前置化的保護(hù)，符合環(huán)境風(fēng)險理論的要求。

2森林保險制度的現(xiàn)實困境

自20世紀(jì)80年代以來，我國開始對森林保險制度進(jìn)行多方面的研究，主要包括對國內(nèi)具體情況和國外森林保險事業(yè)的研究、學(xué)習(xí)及借鑒，1982年，中國第一部《森林保險條例》擬定。1984年，中國正式啟動了森林保險試點工作。至今，森林保險事業(yè)在我國已有35年的歷史，已有26個省市（天津、上海、江蘇、西藏和新疆除外）開展了各種形式的森林保險業(yè)務(wù)，形成了各具特色的單一模式或復(fù)合模式，為當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)發(fā)展提供了幫助。目前我國森林保險制度發(fā)展仍舊滯后，究其原因，主要存在以下幾點：

2.1相關(guān)法律法規(guī)不健全

目前，雖已存在《農(nóng)業(yè)保險條例》，其中包括了對森林保險的相關(guān)規(guī)定，然而該條例對森林保險的具體實施規(guī)定不清晰，它的實施基本以商業(yè)保險的模式進(jìn)行[6]。然而森林保險標(biāo)的本身存在特殊性，同時森林資源的生態(tài)性也決定了對森林保險的法律規(guī)范應(yīng)同時具有生態(tài)屬性，即對森林保險的法律規(guī)范應(yīng)在實現(xiàn)保險本身價值的同時，還應(yīng)實現(xiàn)森林保險標(biāo)的的生態(tài)作用，實現(xiàn)森林保險這一制度的生態(tài)價值。只有健全了相關(guān)法律法規(guī)，森林保險才能得到實質(zhì)性的保障，森林保險制度的生態(tài)價值才能得以實現(xiàn)。

2.2森林保險履行困難

2.2.1森林保險投保率不高山區(qū)產(chǎn)權(quán)分配制度的制約一定程度導(dǎo)致了保險人承保的困難[7]。林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，林農(nóng)收入水平有限，對森林風(fēng)險存在有僥幸心理，對保險本身的必要性認(rèn)識不足，再加上林農(nóng)對商品林承擔(dān)的保費比例較高，投保熱情不高。

2.2.2森林保險理賠難森林保險的承保基礎(chǔ)是林農(nóng)必須擁有已確權(quán)到戶并且林權(quán)證發(fā)放到戶的標(biāo)的林木。然而部分地區(qū)林權(quán)歸屬仍存在著爭議，林權(quán)證發(fā)放也不到位。林權(quán)歸屬問題使得林業(yè)經(jīng)營者喪失了投保權(quán)利，而保險機(jī)構(gòu)相應(yīng)地也無法正常順利地開展保險業(yè)務(wù)。另外，山區(qū)地形特殊，交通較不便利，導(dǎo)致承保理賠的到戶工作至今仍難以實現(xiàn)[8]。

2.2.3費率厘定不科學(xué)在實際實施中，部分省份的森林保險主要采用政府統(tǒng)一制定的通用費率標(biāo)準(zhǔn)，某種程度上忽視了樹種、樹齡、災(zāi)害和風(fēng)險因素的差異，而這會造成一些異質(zhì)風(fēng)險因為保險費率相同而演變成同質(zhì)風(fēng)險，從而提高保險機(jī)構(gòu)的承保風(fēng)險[9]。

2.2.4險種單一目前的森林保險產(chǎn)品品種單一，主要以公益林和商品林為主，如中國人財保險公司在山東省實施的商品林保險，保險條款明確規(guī)定，種植生長不足兩年的花卉、苗木、果樹等不在合同范圍內(nèi)。但其實，農(nóng)戶對這些樹種的避險需求要遠(yuǎn)大于對一般公益林與商品林種的需求。

2.3配套制度與保障措施缺乏

2.3.1森林再保險和巨災(zāi)分散制度缺乏目前雖然部分地方上建立了一些森林風(fēng)險分散制度，如江西省林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度和福建省的森林綜合保險風(fēng)險補(bǔ)償金等，但是與客觀需求相比仍顯力不從心。再保險方面，大部分由大型股份制保險公司的省級分支機(jī)構(gòu)承保，忽略了森林風(fēng)險所具有的集中性和區(qū)域性，從而不能有效地分散經(jīng)營風(fēng)險。

2.3.2政府對森林保險的支持不強(qiáng)森林保險業(yè)務(wù)損失多于盈利，這大大挫傷了商業(yè)保險公司的積極性。再者，推廣力度不夠。由于森林保險一直由商業(yè)保險公司經(jīng)營，政府參與較少，保險公司的宣傳難免會讓林農(nóng)覺得更具商業(yè)目的，林農(nóng)投保的熱情低下直接影響著森林保險的發(fā)展。

3我國森林保險制度的完善

根據(jù)我國目前森林保險的發(fā)展情況，結(jié)合國外先進(jìn)的森林保險制度，完善中國森林保險制定的主要措施應(yīng)該是提高森林保險法制化程度，健全保障森林保險的法律法規(guī)，完善森林保險制度，將保險標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范化。只有將其進(jìn)行法制化、規(guī)范化，才能最大程度上減少漏洞與爭議，保障森林保險事業(yè)的有效開展。通過數(shù)據(jù)搜集，發(fā)現(xiàn)美國、日本、芬蘭等國家在實施森林保險方面取得了顯著成效。通過對比三個國家的森林保險制度的發(fā)展進(jìn)程，可以總結(jié)出其具有的一些共性：首先，保險險種都是由單一險種發(fā)展至多樣化的險種；其次，森林保險制度反映了政策與商業(yè)的結(jié)合，都有法律法規(guī)保障森林保險的落實，尤其以日本為甚，其關(guān)于森林保險的立法較為完善，值得借鑒；再次，林業(yè)經(jīng)營者通常具有較強(qiáng)的風(fēng)險意識[10]。

3.1健全相關(guān)法律法規(guī)

參考《農(nóng)業(yè)保險條例》的立法目的，森林保險制度應(yīng)以規(guī)范森林保險活動為基礎(chǔ)，規(guī)范林業(yè)生產(chǎn)，保護(hù)森林保險法律關(guān)系各方主體的合法權(quán)益，提高林業(yè)生產(chǎn)抵御風(fēng)險的能力，保護(hù)森林資源可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)森林保險事業(yè)健康發(fā)展，從而推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。以此為目標(biāo)，對森林保險法律關(guān)系各主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行設(shè)定，在注重其一般保險權(quán)利義務(wù)的同時，還要補(bǔ)充其生態(tài)義務(wù)以及保障其生態(tài)權(quán)利。其次，《農(nóng)業(yè)保險條例條例》還應(yīng)規(guī)定實施森林保險的具體制度，做到有法可依。

3.2完善配套法律制度

3.2.1改進(jìn)林權(quán)制度健全的林權(quán)制度可以促進(jìn)森林保險業(yè)務(wù)的發(fā)展。森林保險涉及林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步完善林權(quán)制度，建立明確的林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這是發(fā)展森林保險業(yè)務(wù)的前提。加快林權(quán)改革，建立明確的林權(quán)制度和林權(quán)流轉(zhuǎn)體系，明確林業(yè)產(chǎn)權(quán)主體，林業(yè)經(jīng)營者的權(quán)利、責(zé)任和利益對等。通過這種方式，可以明確森林保險投保人的主體，明確投保人的責(zé)任和利益關(guān)系，有效提高林農(nóng)的積極性。

3.2.2健全災(zāi)害理賠制度要規(guī)范森林保險理賠范圍以及理賠比率，需要制定詳細(xì)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，將這兩個在保險流程中較為繁瑣的部分納入森林保險法律制度，以實現(xiàn)合理的理賠。理賠標(biāo)準(zhǔn)包括費率的厘定，都應(yīng)根據(jù)樹種、樹齡、林木的用途等方面來綜合決定，對不同的項目進(jìn)行統(tǒng)計，給出具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。

3.3提供森林保險保障措施

一般情況下，商業(yè)再保險公司難以承受巨大的森林保險事故所帶來的損失。因此，政府必須進(jìn)行干預(yù)，為開展再保險業(yè)務(wù)的商業(yè)保險公司提供一定支持。森林風(fēng)險區(qū)域集中明顯，考慮改變逐級建立巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金的做法，建立全國范圍的森林保險巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，以實現(xiàn)國家林業(yè)風(fēng)險有效分散。政府的支持不應(yīng)僅限于對林農(nóng)的補(bǔ)貼，還應(yīng)為保險人提供財政支持。例如風(fēng)險準(zhǔn)備金的建立；將若干承保公司組成共保體共同承保森林保險，加強(qiáng)合作；考慮引入巨災(zāi)債券，減輕保險人的經(jīng)濟(jì)壓力，借此減輕保險人經(jīng)營成本高的問題[11]。同時，加強(qiáng)森林保險宣傳，提高保險覆蓋率。由于部分林農(nóng)兼有商品林和公益林，可以考慮設(shè)計將兩者組合在一起的保險產(chǎn)品供林農(nóng)選擇[12]

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作者：華綺嫻 周伯煌 單位：浙江農(nóng)林大學(xué)