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「摘要」

論文在論證政策性融資對戰略性新興產業發展重要性基礎上，以政策性貸款和政府創業投資引導基金為研究對象，對我國2010～2014年戰略性新興產業的政策性融資效應進行實證分析。分析表明，我國政策性貸款對戰略性新興產業的融資效應不明顯，而政府創業投資引導基金對戰略性新興產業的融資效應明顯。今后我國可以通過建立戰略性新興產業政策性銀行，引導政策性資金市場化運作以及建立政策性融資擔保體系的方式來提高政策性融資對戰略性新興產業的支持力度。

我國政府于2010年確定了戰略性新興產業的七大領域——節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車。發展七大戰略性新興產業能夠在一定程度上緩解我國經濟下行壓力，尤其是在內需不足以彌補出口總額下降的態勢下，戰略性新興產業可作為經濟增長的新引擎。近年來，我國戰略性新興產業持續保持較快增長。根據中國國家統計局的數據，“十二五”期間我國戰略性新興產業規模不斷擴大，七大行業總體增速約是GDP增速的兩倍，近年戰略性新興產業增加值占GDP比重也處于持續增長中。盡管我國戰略性新興產業正逐步成為支撐經濟增長的中流砥柱，但產業發展仍面臨很多制約因素，其中一個突出問題就是融資較難，我國戰略性新興產業的企業創新仍需要更多的資金支持。戰略性新興產業具有前期投入大、投資回收期長的特點，政策性融資是新興科技企業不可忽視的重要融資渠道之一。政策性融資不僅可以在一定程度上彌補商業性融資市場的缺位，同時也是財政支持科技的市場化行為。與稅收等優惠政策相比，用低息有償方式資助初創期的新興科技企業并保證資金良性循環，更能考驗政府智慧和運作能力。本文從政策性融資視角出發，對我國戰略性新興產業的融資現狀及效應進行分析，并嘗試提出政策性融資優化策略，有利于提高我國戰略性新興產業的政策性融資效率，這對戰略性新興產業的成長具有重要的推進作用。

一、理論界對戰略性新興產業的政策性融資必要性的論證

戰略性新興產業中的企業往往具有技術優勢和創新能力，它們對整個產業的結構調整與升級十分重要。然而這些企業自身發展的特點和商業性金融機構的投資偏好相悖，導致這些企業的外源融資能力較弱。latimerAsch（2000）認為在商業性金融機構眼中，中小企業所需資金規模較小，很難形成貸款的規模效應，可圖之利甚少。中小企業融資難是一個世界性的普遍問題，自20世紀30年代英國人麥克米倫提出中小企業融資缺口——“麥克米倫缺口”開始，許多國家紛紛采取政策性金融手段來破解中小企業融資困境。紀瓊驍（2003）指出中小企業融資難的實質是一種市場失靈，這一問題只能通過組建致力于支持中小企業發展的政策性金融機構才能得到根本解決。政策性融資是指企業充分利用各級政府為了優化產業結構、促進高新技術成果轉化提供的政策性支持，或政府為了支持新興科技企業的快速發展而提供政策性資金支持的融資行為。對于科技型中小企業來說，政策性融資在融資成本、融資風險等方面都比其他融資方式有很大的優越性。Arrow（1962）指出通過政策性金融對企業研發活動進行資助可以有效地緩解商品市場的非有效性。在科技型中小企業發展初期，政府扮演著關鍵的角色，如果沒有財政資金的支持，很多核心技術很難實現突破，更談不上產業化。財政補貼是財政資金扶持產業發展的常用手段，但大量的研究表明，政府直接資助企業創新的政策手段，往往由于信息不對稱和企業的逆向選擇行為，產出效率并不高（如安同良等，2009）。陸國慶等（2014）指出盡管政府對戰略性新興產業的補貼十分重要，但補貼方法和效率有待改善。政府如果過度干預企業補貼資金投向，會扭曲資金使用效率，致使大部分政府補貼資金流向產能投資領域，我國太陽能電池行業的產能過剩就是最好的例證1。相比之下，政策性融資是財政支持金融化、市場化的有效途徑。國內部分學者從政策性融資的視角，對戰略性新興產業的金融支持問題進行了剖析。顧海峰（2011）提出了“兩體一制”的戰略性新興產業演進的政策性金融支持體系，即通過政策性金融支持機制，引導商業銀行和金融市場的金融資源流向戰略性新興產業。王偉、魏寒（2012）提出，服務于科技型中小企業的政策性融資體系應建立在以政策性銀行為中心、以信用擔保機構為基本手段、以企業發展基金為補充的基礎上的市場化運作體系。總之，以新興科技型中小企業為核心的戰略性新興產業在發展初期，其融資來源主要還是依靠政府的政策導向。盡管國內學術界關于政策性融資促進產業成長的理論研究積累了很多成果，尤其是政策性融資破解中小企業融資難的研究也并不鮮見，但針對戰略性新興產業的政策性融資這一課題仍停留在理論探討階段，缺乏實證方面的檢驗，某些問題的研究深入性不夠，例如政策性資金配置效率、政策性融資的最優模式仍是值得深入思考的問題。

二、我國戰略性新興產業的政策性融資方式分析

從我國來看，政策性融資對戰略性新興產業的發展和升級的培育主要方式包括通過國家政策性銀行發放的政策性貸款，政府通過政策性擔保、財政貼息等方法引導商業性金融機構的信貸傾向于戰略性新興產業，以及國家和政府設立的專項扶持基金等。

（一）政策性貸款在我國，政策性銀行是發放政策性貸款的主要承擔者，其中國家開發銀行是我國支持戰略性新興產業的主力銀行。戰略性新興產業的項目需要中長期性的資金支持，定位于開發性金融的國家開發銀行在戰略性新興產業中扮演著重要的角色。在2010～2015年期間，國家開發銀行先后為我國民用航天領域遙感衛星、中航工業航空發動機航空產業鏈和中泰化學循環經濟等重點項目提供資金支持，在江蘇、安徽、湖北、廣東和深圳“四省一市”試點探索新型平板顯示、基因工程、數字醫療設備、生物醫藥、新材料、智能電網等戰略性新興產業融資模式。根據國家開發銀行公布的年度報告，該行2010～2015年間累積發放戰略性新興產業貸款12582億元，不僅為新一代信息技術、海洋生物工程等領域提供了發展資金，同時也為推動先進制造業整合和開發、構建銀企合作機制助力。

（二）政府專項基金近幾年，為響應建設創新型國家的戰略部署，各大部委分別建立了扶持產業發展的基金或專項，如發展改革委的高技術產業化專項、科技部的國家重點新產品計劃、工業和信息化部的電子信息產業發展基金等，這些扶持基金通過無償補助或貸款貼息的方式，支持戰略性新興產業的發展。除了各部委之外，地方政府對戰略性新興產業的財政投入規模也在持續擴大。如2012～2014年，浙江省財政從戰略性新興產業專項資金中統籌安排7.4億元，支持107家重點企業研究院建設；廣東省財政設立戰略性新興產業銀企合作專項資金，在2011～2015年期間安排50億元，通過貸款貼息方式，扶持戰略性新興產業發展。一直以來，我國對科研項目的財政支持多遵循“點對點”、“項目對項目”的方式，而這種方式對科技企業的研究及成果轉化的促進效應有待科學評估。在借鑒外國經驗的基礎上，2009年10月，國家發展改革委、財政部聯合啟動實施了“新興產業創投計劃”，由中央財政資金與地方政府資金、社會資本共同發起設立新興產業創業投資基金，通過設立創業投資企業，或以股權投資模式直接投資創業企業等方式，引導社會資金支持初創期、早中期新興企業的發展。這種方式最大的優勢在于，可以把政府的貨幣資本與社會的人力資本、民間資本有效結合起來，把公共政策的效應與市場化機制有機結合起來。該項基金不僅實現了資金來源多元化，而且將進行完全的市場化運作。2011年，戰略性新興產業領域的中小企業納入“新興產業創投計劃”支持范圍。截至2015年末，我國“新興產業創投計劃”已累計支持設立206家創業投資企業，資金總規模557億元，該投資基金對拓寬戰略性新興產業企業融資渠道發揮了重要作用。

（三）政策性融資擔保政策性融資擔保是通過各級政府投資或控股的政策性擔保機構來解決企業的融資問題。絕大部分發達國家和地區都把建立政策性中小企業信用擔保體系，作為政府扶持中小企業發展的重要抓手。如美國的小企業管理局在中小企業融資中起到了很好的政策性融資擔保作用。從我國現有的擔保機構來看，盡管數量眾多，但是平均注冊資本金小，在保余額小，且大多為商業性擔保機構，有些盡管以政策性擔保公司名義，但實際上政策性不足，承擔不了政策性融資擔保公司的職責。根據中國融資擔保業協會的數據，截至2015年底，全國融資性擔保行業共有法人機構8402家。總共注冊資本為9311億元，在保余額1.91萬億元，平均資本僅為1.11億元，平均每家擔保機構在保余額2.27億元，放大倍數僅為2倍，乘數效應難以發揮，并未形成全國性的擔保機構，這種分散性降低了擔保公司的公信力和銀行認可度。在這8402家擔保機構中，國有控股占18.7%，民營及外資控股占81.3%。也就是說國內的擔保公司大部分是商業性的。即使是以政策性為名義的擔保公司，由于需要接受國有資產保值增值目標、公司績效等方面的考核，在開展政策性擔保和再擔保業務時因缺乏政策性扶持而顯得力不從心。近年來各級政府積極推進政策性融資擔保體系的建設、支持科技型中小企業的發展。如浙江省成立專業性科技型擔保公司，為省內科技型、創新型企業拓寬融資渠道；浙江省政府《浙江省人民政府關于推進政策性融資擔保體系建設的意見》；2015年云南率先構建政策性融資擔保體系，由省級財政籌措資金20億元，組建云南省信用再擔保有限公司；甘肅省在《小微企業互助貸款風險補償擔保基金管理辦法》中提出優先支持戰略性新型產業。但總體看來，盡管政策性融資擔保是政府扶持下的市場化運作模式，但是由于我國的政策性融資擔保體系尚未健全，因此短期內很難在戰略性新興產業發展中發揮作用。

三、戰略性新興產業政策性融資效應實證分析

（一）模型的構建與樣本的選擇在本文的實證分析中，主要從政策性貸款和創業投資引導基金兩個角度對戰略性新興產業的政策性融資效應進行考察。其中，受限于數據的可得性，本文研究的政策性貸款數據僅包括國家開發銀行公布的相關數據。另外，本文的實證分析立足于宏觀角度，故從產業增加值和發明專利授權件數兩個方面來衡量戰略性新興產業的產出規模。本文實證分析的數據分別來源于相應年份的中國國家統計局《全國年度統計公報》、《全國科技經費投入統計公報》、國家開發銀行年度報告、國家知識產權局《戰略性新興產業發明專利統計分析總報告》。由于我國戰略性新興產業發展戰略提出年限尚短，且對外公開披露的信息有限，其中部分指標在2015年的數據官方并未公布，考慮到數據的可得性，本文考察的樣本區間為2010年至2014年5個年度。其中，計量分析中所采用的各指標變量及含義見表1。由于本文的樣本期間較短、變量較多，為降低模型的擬合誤差，本文的模型采取逐一變量回歸、縱向比較的建立方式。其中，產業增加值的政策性融資效應比較模型為式（1）、（2）、（3），發明專利授權的政策性融資效應比較模型為式（4）、（5）、（6）：

（二）實證結果分析1.政策性貸款對戰略性新興產業的融資支持分析。從政策性貸款方面來看，2014年國家開發銀行發放戰略性新興產業貸款2182億元，其中2011年最高（2825億元），2010～2014年的平均增速為29.78%（見圖1）。但比較來看，2012～2014年國家開發銀行對戰略性新興產業的貸款發放增速明顯要低于同期政策性貸款發放總體的增速，且以2012年相差最為明顯。通過政策性貸款與國內生產總值之比，可以反映出政策性銀行服務于國民經濟發展的能力。圖2的結果可以看出，政策性貸款總余額占GDP的比重大致在12%左右，而政策性銀行在戰略性新興產業領域投放的貸款占戰略性新興產業增加值的比重在2014年是4.49%，其中最高為2011年的11.67%，近年有遞減的趨勢，這說明政策性貸款對戰略性新興產業的投放增速要低于戰略性產業增加值的增速。兩組數據比較來看，政策性貸款對GDP的貢獻度明顯高于其對戰略性新興產業的貢獻度。2.政府創業投資引導基金。從政府新興產業創業投資引導基金來看，截至2014年末，國家新興產業創業投資計劃資金規模574億元，2010～2014年的平均增速為52.25%，最高為2011年的93.58%。相比之下可以看出（見圖3），明顯高于同期全國財政科技支出的總體增速。3.戰略性新興產業政策性融資效應回歸分析。利用樣本數據和模型（1）至（6）分別進行回歸分析，回歸結果來自于Eviews6.0，整理如表2所示。從表2的回歸分析結果中可以得出三個結論。第一，政策性貸款對戰略性新興產業的融資效應不明顯。表2可以看出，在戰略性新興產業的政策性貸款（sEil）與戰略性新興產業增加值（sEiAV）、戰略性新興產業增加值占GDP比重（sEiAVP）、戰略性新興產業發明專利授權（sEiiPA）及其占比（sEiiPAP）的回歸模型中，回歸系數在10%的置信水平下均未通過顯著性檢驗，而政策性貸款（nDRl）與GDP、境內外發明專利授權（iPA）的回歸系數均通過了1%置信水平的檢驗。這說明，政策性貸款對我國的國民經濟、科技發展有明顯的促進作用，而其在戰略性新興產業領域的融資效應不明顯。第二，政府創業投資引導基金對戰略性新興產業有明顯的融資效應。表2可以看出，在國家新興產業創業投資計劃資金（sEiVC）與戰略性新興產業增加值（sEiAV）、戰略性新興產業增加值占GDP比重（sEiAVP）、戰略性新興產業發明專利授權（sEiiPA）及其占比（sEiiPAP）的回歸模型中，回歸系數均通過了相應置信水平下的顯著性檢驗，sEiVC每增長1%，sEiAV、sEiiPA會分別增長0.54%和0.27%，這說明國家產業創業投資基金對戰略性新興產業的帶動作用明顯；在財政科技支出（EsT）與GDP、境內外發明專利授權（iPA）的回歸模型中，回歸系數也分別通過了1%、5%置信水平下的顯著性檢驗，EsT每增長1%，sEiAV和sEiiPA會分別增長0.95%和1.17%，即國家科技支持的科技、經濟效應也是顯著的；將以上兩組結果比較來看，第二組數據要高于第一組，這說明國家財政科技投入的融資效應要高于在戰略性新興產業領域的融資效應。第三，提高戰略性新興產業的政策性融資效應不等于融資規模的擴大。同樣從表2可以看出，如果產業創業投資基金在財政科技支出比例（sEiVCP）提高的話，戰略性新興產業增加值（sEiAV）、戰略性新興產業增加值占GDP比重（sEiAVP）、戰略性新興產業發明專利授權（sEiiPA）以及戰略性新興產業發明專利授權占比（sEiiPAP）均會顯著提高，分別為15.82%、0.55%、7.51%和0.63%。但政策性貸款在戰略性新興產業領域的投放占比（sEilP）對上述變量的回歸系數在10%的置信水平下均沒有通過顯著性檢驗。這說明如果僅僅依靠提高政策性貸款投放數量，不會對戰略性新興產業發展的起到撬動作用。通過以上分析可以看出，我國政策性資金的投放規模有限，在戰略性新興產業領域的投放增速低于整個產業的發展增速。同時，提高戰略性新興產業的政策性融資效應不能僅依靠政策性資金在戰略性新興產業領域的投放規模增大，而應考慮如何提高融資效率、創新融資模式、健全政策性融資體系。

四、戰略性新興產業的政策性融資優化策略

（一）建立戰略性新興產業政策性銀行我國目前已建立的政策性銀行——國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行，雖然在近年來不同程度地加大了對戰略性新興產業的扶持力度，但由于自身的分工、職責不同，所承擔的任務不同，都不會將戰略性新興產業作為其重點扶持的對象，它們在該領域所扶持的多為國家級重點項目或者初具規模的大型企業，而戰略性新興產業中數量眾多的中小企業很難通過政策性銀行獲得資金支持。從國外經驗來看，建立專門服務于產業的政策性銀行已有先例，如韓國于1954年成立的韓國產業銀行是由政府批準設立的國家政策性銀行，自1990年開始擔任企業金融作用開始培養高科技產業。因此，可借鑒國外的發展經驗，設立以產融結合為出發點的戰略性新興產業政策性銀行，從而打通社會資金流通渠道，擴大政策性資金對戰略性新興產業的覆蓋面和規模。

（二）引導政策性資金向市場化發展在本文的實證分析中可以看出，盡管我國的政策性融資規模不斷擴大，但是融資效應并不明顯，從實際來看，我國技術創新項目、經費分配與成果評價均存在問題，這些都與我國政策性融資的市場作用發揮不充分有關。因此，應引導國家和地方政府對戰略性新興產業的支持從獎勵、貼息、補助等直接補貼形式向創業投資基金等市場化運作方式的轉變，建立由市場技術決定創新和經費分配、評價成果的機制。推動政府引導基金體系建設，發揮政府資源在戰略性新興產業發展中的“四兩撥千斤”的作用。減少政府的直接干預，充分發揮市場作用，將政策資金市場化運作，對社會資金有著很強的引導作用，為戰略性新興產業廣泛吸收社會資金提供了一定程度的保障。

（三）建立政策性融資擔保體系建立政策性融資擔保體系會促進商業銀行與融資擔保機構的合作力度，從根本上改善戰略性新興產業的政策性融資環境。雖然我國目前已經建立了政策性擔保公司，但是仍存在政策認識不足、定位不清等問題。因此，應在進一步深化金融改革的基礎上，加快構建政策性融資擔保體系。各級政府要不斷完善國有資本金對政策性擔保公司的持續補充機制，可考慮支持符合條件的政策性融資擔保機構在多層次資本市場上市（掛牌），建立資本市場股權融資長效機制，不斷提升擔保能力。同時，應加大對政策性擔保公司風險補償比例，其資金來源可以考慮將分散在國家各部委的戰略性新興產業補貼資金、產業基金等資源進行部分歸并、集中，統一用于為國家政策性再擔保公司進行風險補償。另外，要加強信用信息體系建設、完善法人治理結構、加強人才隊伍建設、建立完善考核評價機制，優化行業發展環境，加強風險防控，明確責任分工，促進政策性融資擔保體系持續健康發展。

作者：田娟娟 梁峰 單位：東北財經大學金融學院 遼東學院經濟學院