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摘要：對區域發展不平衡問題，政府應積極予以解決，而經濟法應作為保障區域發展權、促進區域協調平衡發展的主導法。經濟法保障區域平衡發展的主要手段是通過財政補償制度，給予生態發展落后地區傾斜性的財政補償，促進區域內生態與經濟的協調、可持續發展。鑒于西雙版納區域發展不平衡問題十分突出、河流生態環境保護力度不足，運用經濟法中財政補償這一宏觀調控手段嘗試予以解決，并提出了促進西雙版納生態發展的建議。

關鍵詞：區域生態發展；財政補償；西雙版納

區域發展不平衡仍為我國當前的主要問題。如何促進區域平衡協調發展是經濟社會發展的關鍵，生態發展也是縮小區域發展差距不容忽視的一個方面。環境問題伴隨經濟發展過程產生，所以從本質上講，生態問題就是經濟問題，生態發展問題就是生態環保與經濟發展之間的不平衡問題，因此在促進生態發展的過程中，要將生態問題與環境問題結合起來。此時作為宏觀調控手段的財政補償制度，為解決這一問題提供了一個路徑。尤其是生態財政轉移支付手段，根據“誰受益誰補償”的原則，對因進行生態環保而喪失發展權或發展權受限的予以經濟和生態上的補償，可使生態環境的保護者與受益者之間形成良好的激勵機制，從而達到生態與經濟的平衡，縮小區域發展差距、消除貧困，建設和諧美麗中國。西雙版納區域發展不平衡始終是制約其經濟發展的重要因素，因此本研究旨在通過對這一問題的研究，以期能夠對西雙版納經濟與生態發展之間如何協調平衡、消除貧困、縮小區域發展差距，提供一個思路。

一、生態發展的財政補償相關理論

（一）生態發展理論可持續發展是要追求環境保護與經濟發展的一體化，需要將環境保護與經濟發展這兩個方面結合起來，使兩者協調統一，即在發展經濟時要考慮到生態環境保護的需要。消除貧困、縮小差距是全球奮斗的目標。可持續發展要將經濟發展和消除貧困放在第一位，生態環境的保護不能抵制該區域經濟發展的需求，經濟法應在協調區域發展方面實現生態與經濟的協調可持續發展。生態發展理念來自可持續發展理念，是由“生態”和“發展”組成的復合詞。生態發展是指生態與經濟之間的協調、可持續發展，以消除貧困、縮小區域差距為目標，兼顧生態效益、經濟效益、社會效益，是生態意識、生態制度、生態經濟的全面發展。要求生態發展是生態與經濟的公平、協調發展；消除貧困，解決區域發展不平衡的問題，縮小區域發展差距，促進區域經濟平衡發展。同時，對區域發展而言，生態發展的核心在于縮小區域發展的不平衡，經濟法對生態發展的貢獻從財稅法的角度來說，由于促進生態發展而帶來的不平衡問題，可經由財政的生態轉移支付制度來解決。

（二）轉移支付理論生態發展財政補償的理論基礎，來自經濟學家薩繆爾森提出的公共產品理論，公共產品因其非競爭性和非排他性，使其不同于一般產品。在該理論中，將生態發展視為公共產品。河流這一生態系統也屬于公共產品。由于所有人對公共產品均有需求卻均不愿意進行投入，生態環境將持續惡化，生態發展問題無從談起。如果以強制的法律手段維護生態發展，禁止某些區域的生態產品使用行為，又會造成生態保護與區域發展不協調的現實困境。因此，需要政府部門進行財政補償或財政轉移支付，將上級財政的收入補償給因生態發展影響經濟發展的區域或個人，或將上級政府財政的收入轉移支付到下級政府財政，鼓勵下級政府實施積極的環境發展策略。

（三）生態發展財政補償制度的界定1.生態發展財政補償制度的概念在生態環境保護與經濟發展的協調方面，轉移支付也成為一項重要的制度手段。李傳軒認為，生態轉移支付“是指國家為了解決生態財政失衡、維護生態公平、提升生態效率而進行政府之間的財政資金轉移活動”。這一概念揭示了生態轉移支付主要解決生態不公、生態低效和生態失衡的問題，本質上是一種生態補償。袁華萍認為：“生態財政轉移支付是指生態環境財政預算資金在政府之間或其他生態功能的提供者、受害者之間的轉移，是實現生態補償的重要手段”。這一界定也同樣將生態財政轉移支付作為生態補償的手段。本研究認為，生態發展財政補償制度是指政府對因進行生態環境保護而喪失經濟發展權或經濟發展權受限的地區、企業組織、居民等采取的財政轉移支付調控手段，根據“誰受益誰補償”原則，由獲得生態發展效益的地區，向因生態保護而失去經濟發展權或經濟發展權受限的地區或企業法人組織等進行財政補償，包括中央政府對地方政府的轉移支付、上級政府對下級政府的轉移支付、地方政府之間的財政補償、政府對相應企業法人組織、居民的財政補償，使喪失發展權或發展權受限的地區、企業法人組織獲得補償，減少因發展經濟而大量開發生態環境的行為，從而促進城鄉、區域協調平衡發展。2.生態發展財政補償的法律特征生態財政補償作為經濟法的宏觀調控手段，通過政府之間生態財政轉移支付，可將中央政府或同級其他政府的財政資金轉移到生態環保資金匱乏的地區，從而促進該地區的生態環境保護工作，避免因發展經濟而帶來的過度資源環境開發。通過上述關于生態發展轉移支付概念的闡釋，可概括出生態財政補償應具備以下特征：（1）生態發展財政補償的主體包括兩類：一類是啟動主體，主要是中央政府和地方政府；另一類是接受主體，除了下級地方政府之外，應包括那些因保護生態環境而喪失發展權或發展權受限的私人組織和公民個人。（2）生態發展財政補償應當以彌補生態發展過程中，因保護生態環境而喪失經濟發展權或發展權受限為主。從補償范圍來說，應當是針對生態發展的專項補償，尤其是對生態發展落后地區及其原住民的財政補償。（3）生態發展轉移支付的預算安排，應當根據生態保護與經濟發展的能力進行傾斜安排，對經濟欠發達、生態保護力度不夠的地區補償較多財政資金，反之則相應減少。

二、西雙版納區域生態發展概述

（一）發展現狀西雙版納作為一個世居多民族自治州，近年來在中央政府和云南省政府的扶持下，經濟取得了相應發展，全州生產總值增幅較大，尤其以第三產業發展最快，城鄉居民人均收入也有所增加。2016年以來，西雙版納政府結合本州情況，制定下發了一系列促進生態發展文件。比如，《關于培育壯大生態經濟產業的意見》將特色生物、加工制造、健康養生、信息及現代化服務、清潔能源等作為全州六大生態產業予以重點發展，并提出了堅持“保護生態環境，發展生態經濟，弘揚生態文化，建設生態文明”的發展思路，以突出發展特色優勢產業，加快形成新的產業集群，打造全州經濟增長新引擎為發展目標。在納板河流域自然保護區也進行了各種管理模式的探索，取得了相應的成效，尤其是對邊境水域漁業資源的保護取得較好的成果。納板河作為瀾滄江的支流之一，對其進行生態環境的保護也是對瀾滄江—湄公河流域的保護。在州政府、州委的一系列政策引導下，西雙版納經濟發展取得了一定程度提高，人民生活水平也比以往有所提高。

（二）發展存在的困難西雙版納為了發展經濟，往往通過開發自然資源等方式進行經濟建設。比如，旅游業的發展往往以開發當地的生物多樣性、民族村寨特色為支撐。在這種發展模式下，產生了一系列區域發展不平衡問題，如生態保護失衡等，導致西雙版納城鄉差距拉大、貧富兩極分化嚴重，主要表現在以下幾方面：1.經濟作物種植與森林生態功能保護不平衡西雙版納橡膠總面積約占全國總面積的26.6％，年產干膠約占全國的34.5％，橡膠種植面積和干膠產量居全國第一；普洱茶的產量也同樣居全國第一。但是，大面積單一種植橡膠和茶葉造成了西雙版納深林生態功能下降，主要表現為墾殖區水源明顯減少、水土流失加劇、土壤肥力減弱、河流蓄水量下降、森林病蟲害增多等生態問題。2.農業發展與環境污染之間不平衡西雙版納具有得天獨厚的地理及氣候條件，藥用植物、熱帶水果、熱帶花卉十分富集，于是發展生態特色農業成為農民增收、脫貧致富的主要收入來源。但是，隨著畜禽養殖的發展，農藥化肥、農用薄膜不合理使用，在一定程度上造成了農村環境的污染和破壞。令人擔心的是，目前很多干部和群眾對這些問題的危害性認識不足，農村生態環保力量普遍薄弱。3.自然保護區與非自然保護區居民發展不平衡西雙版納生態資源豐富，建立了多個國家級自然保護區和省級自然保護區。隨著自然保護區的開發，帶來了一系列第三產業的發展，如旅游業、餐飲業等使得自然保護區周邊居民收入大幅度增加，生活水平提高。但是，非自然保護區內的居民的收入來源單一，主要靠傳統農業種植，因此收入極低，仍處于極端貧困狀態下，由此導致了居民貧富差距擴大，區域發展不平衡。4.生物多樣性保護發展受限近年來，隨著野生動物種群數量不斷增加，西雙版納州野生動物侵權呈現上升趨勢。在補償方面，雖然國家不斷加大補償的標準，但是與受害群眾的直接損失和期望值還有很大的差距，不僅嚴重地影響了山區群眾正常的生產、生活秩序，而且影響了山區群眾全面建設小康社會的步伐，挫傷了群眾保護野生動物的積極性。5.水污染與治理投入之間的不平衡西雙版納州主要河流的水環境形勢嚴峻，尤其是瀾滄江水污染綜合防治任務十分艱巨。納板河自然保護區周圍漁業資源和水生態環境保護力度不夠，生物多樣性遭到破壞，為了維持生活，周圍居民砍伐森林的情況多有發生，森林生態系統破壞嚴重。居民生活用水污染嚴重，城市與鄉鎮污水處理基礎設施建設不完善，一些企業污染處理設施落后，超標排放、偷排等現象依然嚴重。這些問題嚴重造成了西雙版納水資源保護的不平衡、不完備。

三、西雙版納生態發展財政補償制度

（一）生態發展財政補償措施及補償效果西雙版納州為了解決發展不平衡問題，進行了相應的財政補償，也取得了一定的成績。云南省政府和西雙版納州政府投入大量財政資金進行經濟作物和自然保護區等方面的建設，通過整合投入大量資金進行環境友好型膠園和生態茶園建設，每年州財政預算安排相應的資金進行兩園建設。目前，已建設完成33.79萬畝生態膠園、45.17萬畝生態茶園，增加了群眾的收入。州政府自2012年起，通過州財政安排不低于1000萬元的熱區生態農業產業發展專項資金，重點用于建設高原熱區生態特色農產品精深加工等的扶持，采取以獎代補、保險補貼、信用擔保等多種扶持方式，充分發揮財政的引導和杠桿作用。同時，州政府及全州居民對當地的河流保護觀念也日益加深，尤其是在納板河周圍，通過業務培訓和法律宣傳等活動，周圍群眾對納板河保護的積極性和參與度得到提高。

（二）生態財政補償制度的特征西雙版納生態財政補償為該地區生態發展提供了一定的保障，對生態與經濟的協調發展起到了一定的作用，具有以下特征：1.主體方面啟動西雙版納生態財政補償的主體主要是云南省政府和西雙版納州政府，少數情況下是中央基于區域平衡發展進行的財政轉移支付。接受生態財政補償的主體主要是州政府及各個下轄的市縣鄉鎮，僅限于政府之間轉移支付，尚未涉及生態發展專項補償、對企業和經濟落后地區原住民的補償。2.補償形式西雙版納生態財政補償應涉及自然保護區建設、經濟作物種植技術改進、生物多樣性保護等方面，但是目前多為專項財政轉移支付，主要針對水利建設、醫藥發展、公共交通等方面，未涉及生態發展補償的根本領域，導致未得到補償的地區及該地區的原住民仍然處于極端貧困的狀態，進而導致該區域發展不平衡。3.補償區域的范圍導致發展不平衡未得到政府生態財政補償的地區經濟十分落后、貧富差距嚴重。比如，由于自然保護區的建設，保護區的居民出于對保護自然區的要求使得經濟發展變得非常困難，有的區域受到轉移支付和財政補償（如傣族園），則當地居民生活水平大幅度提升，這樣一來就會使得經濟發展與生態發展相互協調。

四、建議

（一）擴大接受生態財政補償的主體范圍由于財政補償的主要目的在于發展經濟、消除貧困、縮小區域發展差距，因此可將生態補償與扶貧工作相結合，對經濟落后產業進行產業扶貧，對農村貧困居民進行精準扶貧，將企業組織和農民個人納入進接受補償的主體范圍。尤其是小型民營企業在放棄自身營利的考慮轉而投入生態環境保護時，對其進行生態資金補償是非常必要的。

（二）積極促進縱向轉移支付向縱橫結合的轉移支付形式轉變如果長期以縱向轉移支付為主，將會降低地方政府的生態發展積極性；如果增加橫向同級政府間轉移支付，既可減少上級政府的財政壓力，同時也可對同級地方政府進行激勵，促使其由依靠上級政府“輸血”轉為依靠自身經濟建設“造血”。

（三）拓寬轉移支付投融資渠道西雙版納傳統的轉移支付資金來源于地方稅收等財政資金，如果一味地將政府財政資金用于生態轉移支付，可能減少其他生態發展領域的資金補償力度。因此，在長期財政總資金可能不變情況下，應拓寬生態財政轉移支付投融資渠道，如降低生態資金貸款利率、減免生態企業的所得稅等，減少政府生態財政補償的壓力，敦促企業組織等采用清潔能源、采取清潔方式生產制造。

（四）建立健全生態財政補償監督管理機制建立西雙版納生態財政補償監督管理機構，負責生態轉移支付資金的“來源”和“去向”，并對其實施效果進行“回頭看”式的評估，確保生態財政落到實處，確保生態財政發揮最大價值。

五、結論

生態發展是人類生存發展的重要課題。隨著國家對生態環境保護和經濟發展的高度重視，可以看出生態與經濟的文明、可持續發展成為我國社會主義現代化建設中的關鍵因素。因此，國家應積極使用財政政策這一宏觀經濟調控手段，對生態發展予以支持保障。對經濟落后地區，更要加大傾斜力度予以財政保障，以確保區域生態平衡、城鄉生態平衡。本研究結合西雙版納實際情況及現有的財政補償政策進行分析，希望研究結果能對西雙版納的生態發展在財政補償方面有所參考，以期對西雙版納區域經濟發展與生態環保之間的平衡、縮小區域發展差距有所裨益，對西雙版納生態環境保護有所啟發。

作者：昆明 張娜娜 單位：云南民族大學