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摘要：分稅制改革是我國財政管理體制變遷史上最深遠、力度最大的一次改革，使我國的稅收征收和分配變得有章可循，轉移支付作為其核心內容旨在維護我國縱向各級政府及橫向各地區的均衡發展。但是，分稅制改革也帶來了縱向財政不平衡等問題，極大地影響了小學教育等公共服務的供給質量。本文以廣西農村小學教育為例，研究分稅制改革后縱向財政不平衡對廣西農村小學教育的影響。

關鍵詞：縱向財政不平衡；轉移支付；農村小學教育

1994年的分稅制改革，旨在提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重，重新劃分收入分配格局，提高中央的財政汲取能力，增強中央調控宏觀經濟以及提供公共服務的能力。由于各級政府的事權財權分配不明晰，且未對省級以下各級政府的事權做出明晰的劃分，基層政府承擔了與其財權并不相符的事權，降低了基層政府提高公共服務的質量。分稅制改革的另一個核心內容是實現中央對地方、上級對下級的轉移支付，以緩解縱向以及橫向發展不均衡的態勢。但是，廣西等嚴重依賴中央轉移支付的地區，一般性轉移支付總量本就不足，專項轉移支付的項目與該地區農村小學教育發展的真實需求存在出入，使得縱向財政不平衡的問題不能得到根本改善，西部地區基礎教育尤其是小學教育的發展仍面臨諸多問題。本文旨在研究分稅制財政管理體制改革之后帶來的縱向財政不平衡以及現行轉移支付體制存在的問題，探尋這些因素對廣西農村小學教育產生的影響，從而為提高廣西農村小學教育質量，避免基層政府在義務教育供給中的職責缺位提供可行策略。

一、中國財政狀況與教育財政體制

改革開放初期，為提高“統收統支”財政體制下對地方政府的財政激勵力度，我國推行了財政包干制，地方政府獲得了轄區內稅基的剩余索取權，中央政府的財政收入需依靠地方政府從下至上繳納的上解來征收，中央政府的財政汲取能力嚴重削弱。1993年，中央政府的財政收入已經低至22%。為轉變中央財政窘迫狀況，重新劃分央地財政收入分配格局，國務院決定于1994年起在全國實行分稅制改革。分稅制財政管理體制改革在基層政府范疇內造成了事實上的縱向財政不平衡，并擴散到義務教育領域。我國在1986年制定了義務教育法，確立了推行九年制義務教育的同時也劃分了各級政府在義務教育領域的財政支出責任。其中，中央政府負責宏觀上的義務教育方針政策以及對落后地區義務教育的經費補助，省級政府加以解釋和指導，提供具體的教育服務、教育設備和籌措教育經費的責任則由縣級以下政府承擔，支出責任被進一步固化，甚至法定化為縣鄉級政府的支出責任?；A教育領域實行的“分級管理、以縣為主”的支出管理模式使基層政府在預算內財政收入不足的同時承擔了沉重的基礎教育支出責任，事實上拉低了基層政府提供基礎教育的能力和質量，也滋生了基層政府在基礎教育領域的“亂收費”現象，與國家的教育均衡發展目標相悖。分稅制改革的另外一項重要內容是建立了中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的轉移支付制度。改革后，中央對地方的轉移支付規模不斷上升。2014年，中央對地方的轉移支付總額為46509.49億元，其中一般性轉移支付占其中的比例為59.27%，專項轉移支付占40.73%。在一般性轉移支付中，義務教育的轉移支付規模為1611.97億元，占5.85%。在專項轉移支付中，教育支出為1236億元，占專項轉移支付總額的6.53%，其中用于農村義務教育階段的學生營養改善資金為169.77億元，占專項轉移支付的0.90%，用于農村義務教育薄弱學校改造補助資金為308億元，占專項轉移支付的1.63%，用于農村義務教育階段教師特設崗位計劃工資性補助資金為44.06億元，占專項轉移支付的0.23%。雖然中央政府對地方一般性轉移支付的規模連年增長，但是地方政府將其用于發展義務教育的規模并不高。而在中央撥付的用于發展農村義務教育的專項轉移支付中，完全用于提高農村義務教育質量的轉移支付規模也僅占專項轉移支付總額的2.76%。

二、分稅制改革后縱向財政不平衡對廣西農村小學教育的影響

布里姆萊提出：教育是具有較大外部性的公共物品，由于其無法直接創造收益，因此需要生產性部門承擔其所需要的教育成本及支出，而這種承擔的方式通常表現為國家和地方稅收。因此，稅收構成了教育經費的主要來源。分稅制財政管理體制改革調整中央和地方分享的稅收收入比例，并劃定相關的行政管理和供給公共服務的支出責任。小學教育的經費投入便是分稅制改革之后由地方政府承擔的主要事權。然而，縱向財政不平衡問題所導致的直接后果就是基層政府的預算內財政收入不足，對義務教育經費支出有心無力?？v觀廣西的教育經費收支和辦學條件發展情況，區內農村小學教育供給主要存在以下問題：第一，分稅制改革之后基層政府的事權和財權不統一，供給公共品的支出責任主要集中在基層政府身上，而基層政府尤其是村政府在稅收分享中所占的比例又不足以支付其公共品支出。從農村小學教育經費收入端來看，2012年到2013年，雖然廣西農村小學各項教育經費都有所增加，一定程度上促進了農村小學教育的發展，改善了農村小學的辦學條件，但是其中也存在著不少問題。首先，2012年到2013年，廣西農村小學各項教育經費收入當中，各級政府征收的用于教育的稅費雖然都有所減少，但總量仍然保持在5億左右的水平。姑且不論其是否合理以及經費是否被合理使用，教育附加費用占教育經費收入的比重偏高，間接說明各級政府撥付的教育經費仍然存在巨大缺口。其次，2012年到2013年，廣西農村小學教育征收的學雜費增加了六百余萬元，增加率為18.73%，這與中央政府減免農村小學學雜費的政策目標相距甚遠。改革之后，雖然事實上增加了對地方政府的轉移支付規模，但總量仍然不足，且部分地方政府并未將其投入到小學教育的發展之中，導致農村地區的小學教育發展捉襟見肘，也將一部分小學教育支出壓力轉嫁到了農民身上，如表1所示。第二，廣西農村小學教職工工資仍然偏低，無法切實保證農村小學教師的基本生活和各項需求，難以形成有效的工資績效激勵。2013年，廣西全區普通小學教師工資福利支出為9，925，099千元，其中農村普通小學教師工資福利支出為7，887，278千元，占總體的79.47%；全區普通小學年均教職工數為243，778人，其中農村普通小學年均教職工數為194，272人，占總人數的79.69%。與全區教職工平均工資水平相比，廣西農村普通小學教師工資略微偏低，雖然二者的差距很小，但是農村地區的基礎設施建設落后、醫療與社會保障水平較低，農村教育者的工作環境與城市差距較大，農村教職工的工資水平理應高出城市教職工。范先佐等（2015）提出，“從教育均衡發展角度看，只有提高農村地區、貧困地區學校教師的待遇，才能吸引和留住優秀教師，并能為教師合理流動提供長效保證?！币虼?，農村地區的普通小學教職工工資有必要高于城市教職工，具體標準應該由各地區根據其具體情況制定。廣西于2009年出臺建立教師績效工資制度的方案，規定義務教育階段教師工資由基本工資和績效工資組成，規范后的義務教育教師津貼補貼平均水平，由縣級以上人民政府人事、財政部門按照教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平的原則確定。但縣級政府的財政支出能力有限，許多地區的教師工資待遇并未得到實質性的提高。2017年，廣西H市的城鄉教師工資雖然名義上由崗位工資、薪級工資和基礎性績效工資構成，但是其績效工資是由原本的基本工資（崗位工資和薪級工資等）的30%形成，即該市將原本屬于基本工資的30%劃定為績效工資，但實質上的工資總額不變，僅在年終補發了5000元的績效補貼。多數農村教師也在調查中表示雖然近幾年國家和區財政對農村小學教育提供了大量的專項轉移支付，但是這些經費大多數都用于農村小學的基礎建設，真正用于提高農村教師待遇的資金還遠遠不夠。第三，廣西農村小學的教育經費支出結構與現實需求不符，教育經費使用效率不高。近幾年，廣西以區財政為主體向農村地區義務教育投入了大量資金，用以提高農村地區義務教育教職工福利待遇、建設農村地區義務教育基礎設施以及購買相關教學用品等，有效提高了農村地區小學教育的教育質量。但這些專項教育經費的使用方式和使用效率仍存在一些問題，制約了農村地區小學教育發展。首先是農村教職工工資水平偏低，這一現實使廣西大部分農村地區的小學教育仍然面臨專任教師嚴重不足的問題。由于農村地區教師待遇普遍偏低，環境艱苦，個人發展機會渺茫，社會福利和醫療條件差，部分地區連教師的基本工資都不能保障，導致農村小學教師尤其是骨干教師和優秀年輕教師流失嚴重。其次，廣西區財政及國家專項轉移支付的教育經費主要用于農村地區的義務教育基礎設施建設，廣西目前農村小學教育已經基本解決了基礎設施建設落后的問題，部分農村地區的小學教室、宿舍、書籍和電子設備甚至已經趕上了城市水平，但部分地區存在基礎設施建設過剩以及與需求不符的問題。

三、結論與政策建議

小學教育是各級教育系統中的初級階段，肩負著提高人民的綜合文化素質和社會公民素質的重要使命。對于農村地區，小學教育是使其具備最基本的識字和算數技能、掌握最基礎的文化知識的重要階段，決定了農村地區人口的普遍素質。同時，小學教育也是具有最大外部性的教育，它能夠使全社會以及政府獲得最大的教育收益。因此，小學教育有必要由政府義務提供并保證其質量。2015年，廣西普通小學在校生中，農村小學在校生的人數為2059247人，比城市多出1207576人，比縣鎮多出536796人。農村小學在校生數占全省在校生數的比例為46.45%，比城市多出27.24%，比縣鎮多出12.11%?？梢钥闯觯瑥V西農村小學學生人數占廣西小學生總數的比例是最高的，農村事實上承擔著發展小學教育的最主要責任。因此，農村地區的教育事業費也需要占廣西小學教育事業費的主要部分。但是由上文的數據可以看出，廣西農村小學的學生總量與其應當占有的教育資源和教育經費并不協調，甚至比例失衡。由此，筆者提出以下建議：第一，明確廣西區內各級政府的事權、財權分配，尤其是明確省級以下各級政府的事責分配。加強廣西區內的省級統籌，試行“省直管縣”的財政管理體制，由省政府和縣鄉村級政府共同承擔農村地區的小學教育發展。即保持原有的縣級政府負責小學教育經費的籌集責任，制定省級政府在其中的轉移支付比例，鄉政府和村政府負擔農村小學教育的校舍新建和修繕以及確保適齡兒童入學責任，其中的人員經費需要由縣級政府和省級政府承擔，并主要由省政府的轉移支付費用承擔，確保小學教育階段教師的工資福利待遇。人員經費是小學教育事業費的最主要成分，加強省級統籌有利于保證農村教職工的正常工作生活，避免拖欠教師工資的現象，能有效降低教師流失率，切實提高廣西農村小學的教育質量。而對于基層政府對一般性轉移支付的使用情況問題，則可以通過政府績效考評管理。筆者建議將基層地方民眾對施政效果、公共服務提供的滿意程度納入對政府官員的考核指標上來，以實現對基層政府官員的績效激勵。第二，提高廣西縣鄉級政府在稅收分配中的分享比例。根據以往的研究，大部分學者的傾向都是將土地稅劃分給縣鄉村級政府全權征收。土地費用一直是基層政府財政收入的主要組成部分，但是其一直存在于基層政府的預算外財政收入之中，征收不規范、不透明，缺少相應的制度約束，既無法對基層政府的土地收入收入預算規制，也無法保證其財政收入的穩定性。因此，有必要對土地稅完善立法，使其成為廣西基層政府的地方稅收入。同時，放開部分具有地方特色的稅種由地方政府進行征收，保證其財政資金的來源充足。第三，增加一般性轉移支付所占的比例，賦予縣級政府自由支配財政轉移支付的權力，減少中央和區級財政的專項轉移支付。由于中央和區政府對基層尤其是農村地區教育發展的切實需要并不敏感，專項轉移支付占比過高難免會出現教育經費支出與現實需求不符的情況。因此，有必要賦予基層政府對轉移支付資金配置和使用的自主權，調整經費使用情況，適當增加人員經費占比，避免重復建設或過度建設造成的資金浪費，提高經費使用效率。

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作者：胡淑嵐 王夢迪 單位：廣西大學