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[摘要]在縣域經濟發展過程中，有效的財政政策可以培植新的經濟增長點，提升縣域經濟實力和競爭力。近年來，遼寧省相繼出臺了一系列財政支持縣域經濟發展的政策，取得了一定成效。但在政策執行中，也存在省級財力對縣域地區的投入仍不足、縣域地區經濟實力不足導致財政支出困難、縣（市）財力弱使部分基層政府公共服務能力較差、財政支持經濟發展方式單一、財政資金管理還不夠規范等問題，據此，提出相應的完善建議。

[關鍵詞]財政支持；縣域經濟發展；財政體制；財政資金遼寧省

目前有41個縣及縣級市，行政面積123236km2，占全省總面積的83.06%；包括742個鄉（鎮），常住人口2045萬，在全省總人口的比重為48.33%。2016年，全省縣域地區GDP總量為6520.59億元，占全省的29.31%。以上數據表明，在土地面積和人口規模上，縣域地區約為遼寧省全省的3/4和1/2，但是經濟總量卻不到全省的30%。顯然，縣域地區經濟成為遼寧省經濟發展的“短板”。財政肩負著政府的資源配置、收入分配和調控經濟等職能，在縣域經濟發展過程中，有效的財政政策可以促進該區域經濟建設的進程，培植新的經濟增長點，提升縣域經濟實力和競爭力。為此，遼寧省財政部門制定了支持縣域經濟加快發展的實施意見。那么在新的形勢下，縣域地區財政收支狀況如何？相關財政支持措施具體落實過程中可能存在哪些問題？從財政視角還需要進行哪些改革和推進？這些問題需要當前進行深入的研究。

1遼寧省財政支持縣域經濟發展的措施與成效

1.1遼寧省財政支持縣域經濟發展的措施

近年來，遼寧省相繼出臺了一系列財政支持縣域經濟發展的政策，如《遼寧省縣（市）財政綜合績效評價暫行辦法》、《關于縣（市）財源建設工程實施方案的通知》、緩中縣和昌圖縣“省直管縣”的試點改革等，不斷加大對縣域經濟的扶持力度。特別是2017年，省財政廳先后出臺了《關于財政支持深入推進農業供給側結構性改革的實施意見》（遼財發〔2017〕10號）和《遼寧省財政廳關于財政支持縣域經濟加快發展的實施意見》（遼財發[2017]20號）兩個文件，為充分發揮財政職能作用，發展壯大縣域經濟，增強縣域經濟實力和綜合競爭力提供了政策支持。10號文件提出要充分發揮支農政策資金乘數效應，不斷提升財政支農效能；增強財政支農政策的系統性、整體性、協同性，為市縣提供指導和基本遵循；突出成果導向，創新支農機制，最大限度提高資金使用效益；綜合運用國家和省各項財政支農政策，創新資金管理體制機制，注重可操作性。20號文件則有的放矢地提出如何積極運用財政政策發展壯大縣域經濟。包括落實積極財政政策，實施減稅降費，支持現代農業發展、新型工業化、新產業新業態，大力支持培植財源；支持設立縣域經濟產業發展引導基金，吸引社會資本，加大縣域經濟發展的投入力度；統籌整合財政專項資金，集中支持一二三產業融合、特色優勢產業發展；吸引金融資本，發揮信貸擔保、農業保險的功能，加快新型農業經營主體發展；梳理縣域特色產業項目，爭取國家政策資金支持，促進農民增收；著力提升基本公共服務均等化水平，加大對基層政權建設、城鄉義務教育、醫療衛生、社會保障的投入，提高農村基本公共服務水平；加大財政扶貧資金投入，確保如期完成脫貧攻堅目標任務。

1.2財政支持縣域經濟發展政策的執行成效

1.2.1加大了對縣域地區轉移支付力度，深化財政體制和預算管理改革。2017年，省級財政持續加大了對縣域地區，特別是困難縣（市）的補助力度；2018年，繼續增加對困難縣域地區轉移支付額度，撥付資金15.1億元，同比增長30%，增加了15個貧困縣財力性轉移支付資金8億元，緩解了貧困地區財政運行壓力。深入推進財政體制和預算管理改革，完善縣鄉財政管理體制，2018年鄉鎮一般公共預算收入增長27.3%。在項目資金管理上積極推進先建后補、以獎代補的項目資金管理方式改革，充分體現“結果導向、事后獎補”的激勵政策，將財政專項資金績效評價貫穿財政資金管理的整個過程，完善資金支持方式，強化績效評價結果應用。

1.2.2設立專項資金用于鄉村振興，支持推進縣域地區產業發展。2018年，撥付資金245.9億元促進縣域地區農業高質量發展。設立鄉村振興產業發展專項資金，支持村級集體發展壯大主導產業，扶持1211個行政村發展村級集體經濟。以沈陽市為例，沈陽市財政局專項資金主要支持符合條件的行政村發展“一村一品”產業，建設精品果園、設施蔬菜小區和標準化水產養殖場，開發特色經濟林，發展林下經濟，并對每個行政村按照不少于80萬元、不高于200萬元的標準給予一次性補助。同時，在不降低專項資金支持條件的前提下，選擇行政村數量和分配專項資金時，也適當采取向貧困地區傾斜的政策。同年，全省整合10億元資金，重點支持縣域農產品深加工、特色產品推廣、農產品研發等，以增強縣域經濟綜合競爭力。統計數據顯示，2018年全省41個縣（市）一般財政預算收入增長了20%。

1.2.3推進農業供給側結構性改革，健全縣域地區農業信貸擔保體系。2017年，省財政撥付151.6億元，落實農業生產補貼等惠農補助政策，調整優化農業種植結構，支持農田水利等農業基礎設施建設，提高農業綜合生產能力；全年共調減玉米種植面積7.93萬hm2，累計完成農村土地承包經營權確權登記頒證476.72萬hm2。進一步健全了縣域地區農業信貸擔保體系，吸引社會及金融資金投入農業，2017年為213個新型農業經營主體提供融資擔保業務，帶動5000多戶農戶受益。2018年全省累計擔保金額18.7億元，緩解了新型農業經營主體“融資難、融資貴”問題。

1.2.4開展農村基礎設施建設，整治農村環境，打造美麗整潔鄉村。2017年，在財政支持下，全省建設完成“一事一議”村內道路6288km，美麗鄉村示范村重點項目300個。支持生態文明建設，實施藍天、碧水、青山、凈土和農村環境整治五大工程。2018年，增加新改建農村道路5819km，維修改造5207km，建設“一事一議”村內道路6293km，美麗鄉村448個。并撥付資金13億元，推進了農村污染治理項目。

1.2.5加大縣域地區財政扶貧力度，社會保障、醫療、教育投入不斷增加。財政支持脫貧攻堅，積極落實各項扶貧政策，支持提高貧困地區基礎設施和公共服務水平。并創新專項扶貧資金管理方式，將資金切塊分配到縣、直撥到縣，確保專了項扶貧資金落實到位。2017年，支持實現25.3萬人脫貧、566個貧困村銷號，康平、新賓、清原、桓仁4個省級貧困縣摘帽。縣域地區社會事業進一步發展。2017年農村低保提高到每年4293元，并均按時足額發放。城鄉居民醫保財政補助標準提高到每人每年450元，城鄉居民大病保險籌資標準提高到每人每年35元，基本公共衛生服務經費補助標準提高到每人每年50元。繼續深化基層醫療衛生機構綜合改革，促進公共衛生均等化，支持解決鄉鎮衛生院標準化建設短板問題。2018年，支持縣域地區農村義務教育薄弱學校改造，撥付資金75.1億元，落實城鄉統一的“兩免一補”政策。進一步提高社會保障水平，縣域地區居民低保標準比上一年提高8.5%，提高比例較城市居民高2.2個百分點。

2財政支持縣域經濟發展中存在的問題

2.1省級財力不足制約了對縣域地區的投入

經濟發展水平決定了財政收入規模，GDP總量決定了一個地區財政收入的高低。由于近幾年遼寧省經濟發展速度下滑，2017年和2018年GDP及財政增速與“十二五”期間相比都有所降低，經濟發展水平下降必然導致財政收入上不去。經濟增速下行，財政缺乏高速增長的內生動力，財政收入規模擴大勢必受限。同時，省級財力面向全省各行業與部門，需要保障的事務較多，支出壓力較大，這些都很大程度上約束了省級財力對縣域地區的投入。

2.2縣域地區經濟實力較弱，財政支出存在困難

全省除了個別縣（市）經濟發展一騎絕塵以外，大部分縣域地區經濟實力并不強。全省縣域地區財政收入規模主要集中在10億元以下，多數地區財政收入水平都處于低端位置。2018年，全國百強縣中僅有海城市和瓦房店市占據了2席。由于目前許多縣域沒有形成主導產業，一些縣即使培育形成了初具規模的產業集群，但是也缺乏規模、經濟、集約型企業，高新技術發展的動力不足，難以對地方經濟起到支柱效應，促進稅收增長的效果不明顯，財政增長后勁不足。而從事權的角度，縣級政府需要為公眾提供社會管理、醫療衛生、義務教育等公共產品和服務，還需進行資金投入發展地方經濟，公共責任支出和經濟發展支出致使縣級財力支出壓力增大，財政支出出現困難。特別是2016年“營改增”改革后，又使縣域失去了一部分財源，縣域地區財政運轉艱難。

2.3縣域間財力不平衡，部分基層政府公共服務能力較差

由于地理環境、資源稟賦、產業結構的差異，全省縣域地區經濟發展嚴重不平衡，出現明顯的兩極分化。這也直接導致了財力上的巨大差異。有個別縣（市）財力甚至無法滿足基本保障需求，存在缺口，需要省級財政給予縣級基本財力保障補助才能維持基本運轉。縣域財政經濟發展的不平衡客觀上造成了基層政府提供基本公共服務的能力差距較大，部分縣對農村基礎設施以及教育、文化、醫療、衛生等社會事業投入明顯不足。

2.4現行財政體制存在不合理性，縣（市）財權事權不匹配

現行的財政體制存在財權向上集中、事權則逐級下放的問題。財力逐漸向中央、省級層面上移，縣級留成比例低。事權下放，縣級支出責任加大。地方的各種公共需要都要由縣鄉政府負責，而這些大部分都是剛性支出，難以壓縮。部分縣域的財政狀況只能保工資、保運轉、保穩定和法定支出，難以擠出財力支持地方經濟發展。同時，轉移支付資金的撥付在時間上往往比較滯后，使財政困難縣（市）資金調度出現障礙。

2.5財政支持經濟發展方式單一、支出效率不高

財政支持引導縣域經濟發展的方式還比較單一，當前主要是以獎代補和貸款貼息，而采用政府投資基金、融資擔保、政府和社會資本合作模式（PPP）等，吸引社會資金投資產業和縣域經濟發展的實例相對較少。財政支出效率也比較低。2012～2016年財政支出彈性系數盡管整體上縣域要優于全省，但大部分年份支出彈性系數都大于1，這表明財政支出效率較低。GDP每增長1個百分點需要增加1個以上百分點的財政支出。同時，也有研究顯示，一些政策脫離實際，沒有發揮財政資金應有的引導作用，資金安排分散，無法形成合力進行“支持重點，重點支持”，實際受益的縣（市）、企業、項目太少，降低了財政支出的使用效益。

2.6財政資金管理還不夠規范，監管體系仍需完善

一些部門預算編制還不夠精細化，沒有科學、嚴密的分析論證，不切合實際，導致無法按照預算安排進行支出；在預算執行過程中也存在著預算約束力不強的現象，造成資金支出隨意或者農用資金，甚至一些部門和官員揮霍浪費財政資金，越過紅線。另一方面，對于財政支出的效益評價尚未沒有形成科學、客觀的體系，目前監督檢查主要是在財政支出事后進行，缺乏事前、事中的有效控制，監管體系還不健全。

3完善財政支持縣域經濟發展的建議

3.1培植縣級財源增加縣（市）財政收入

縣域地區經濟的發展歸根到底主要還需依靠自身的力量來實現，各縣（市）做大自身的財力才是根本，只有自身“造血”功能完善才能實現可持續發展。而財政收入的增加有賴于本地方經濟的發展。因此，要依據各縣（市）特色，因地制宜地發展優勢產業，挖掘增收潛力，實現財力保障。上級政府以及社會的轉移支付和投入應依據各縣域地區的特色起到扶持和引導作用。應找準適合各縣的發展定位和模式，“宜農則農”、“宜工則工”、“宜商則商”、“宜旅游則旅游”，培植壯大優勢特色產業群體，形成規模和品牌。依托農業供給側結構性改革，加快農業轉型升級，延長農產品產業鏈條；支持農產品加工園區、農業示范園區的建設，加快推進園區基礎設施建設，完善配套服務功能，創新園區管理體制機制，推動集群式項目落地。以工業企業為主導的地方要增加科技創新的投入及支持力度，轉變簡單的原料加工、訂單生產的經營模式，逐漸創建自有品牌，拓展市場范圍和市場占有率；有條件的縣（市）還應提升科技創新能力，培育發展戰略性新興產業，打造新的經濟增長極和經濟發展新動能。

3.2深化財政體制改革，加強預算管理

首先，對縣域經濟發展與縣域地區財政狀況進行充分的調查、分析、論證，本著事權財權相匹配的原則，在與當前財政制度無重大沖突的前提下，給予縣域地區充分財政管理權限，使縣（市）能有充裕的財力來辦好其管理職責范疇的事務；繼續理順省、市與縣域的財力分配關系，合理劃分各級財政收入，盡可能提高縣域基本財力保障能力。其次，繼續完善財政預算管理機制，嚴格執行《預算法》等財政法律法規，所有財政資金都要納入法律法規框架下辦理；強化綜合財政預算，細化預算編制，提高年初預算精準率，強化預算執行管理，確保預期完成。還要進一步完善轉移支付制度。可以借鑒外省思路，擴大一般性轉移支付規模，控制專項轉移支付資金總量。將省級縣域的一般性轉移支付按均衡性、激勵性、政策性轉移支付三種形式，盡量做到轉移支付資金及時足額到位，以不影響縣域地區的使用和支配。

3.3優化財政支出結構，發揮財政政策導向作用，不斷擴大財政支持方式

繼續優化財政資金的投向結構，進一步明晰財政支出界限，將財政資金更多的投向公共服務領域，如醫療、教育、衛生、環境等，改善民生，改進營銷環境，提高社會整體福利水平；有效整合財政資源，提高財政資金的使用效率，推進地區特色產業和產品的發展，帶動縣域經濟發展和財政收入增加。發揮財政政策的導向作用，利用財政貼息、減稅等政策，引導民間資金投入到縣域經濟發展中來，以補充縣域經濟發展資金的不足；將財政政策與金融政策進行有機結合，積極搭建銀政企交流平臺，引導金融機構增加縣域信貸，充分利用財政投融資杠桿功能，吸引、凝聚社會民間資金和銀行資金參與到縣域經濟建設中來。擴大財政支持縣域經濟發展的方式，除了以獎代補和貸款貼息外，可以設立產業投資基金、縣域經濟發展基金、中小企業發展基金，采取市場化方式運作，支持縣域經濟的發展。

3.4運用財政手段解決縣域經濟發展不均衡的問題，實現區域經濟協調發展

由于資源稟賦、地理位置等因素影響，遼寧省縣域地區發展存在不均衡問題，可以運用財政手段，結合各縣（市）功能定位、發展方向、主導產業情況縮小差距。對于經濟發展水平高的縣（市），經濟實力強，財政底子厚，可以賦予這些地區更多的財政自主決策權和社會管理權，在不違反大政方針的前提下，將權利下放，優化資源配置，促進這些地區城鎮化發展進程；對經濟發展較好的縣域地區，要將幫扶與激勵結合起來，調動其發展經濟的積極性，可以通過“以獎代補”，鼓勵技術創新，完善服務體系，爭取國家試點等方式引導縣域地區提升自身競爭力，自主獨立地發展經濟；對于發展較弱的縣（市），要加大財政傾斜力度，擴大基礎設施建設投資，采用財政補貼、財政貼息、財政參股、財政墊息、財政轉移支付等手段，以及稅收優惠和稅收減免措施改善投資環境，促進招商引資。針對各縣（市）的特點，在政策上有差別的進行適度調整，以更好地發揮政策效應，促進縣域間的均衡發展。從全省的角度來看，各縣（市）應尋求產業間的融合，創新彼此間的財政合作機制，例如通過“飛地經濟”實現項目的互通有無，財稅收入共享，一個項目給兩個地區都帶來收益，并且也促進了全省產業集群和產業格局的形成和優化，實現整個區域經濟的協調發展。

3.5完善財政資金監督管理體制，規范財政資金的合理運用

整體上來看，遼寧省縣域地區財政資金利用狀況較好，但也存在一些問題，如支出不及時、不到位、使用不規范等等，要解決這些問題，就需要強化監督，不斷完善財政資金監管制度。一要加強對財政資金使用的事前控制、事中監督及事后評估，實行全程監督，建立日常監督與專項檢查相結合的監督檢查機制，避免資金使用支出不規范的情況出現。二是要制定、執行并落實財務制度，通過制度來規范財政的收支，通過加強內部控制，保證財政支出合法合規、及時到位。通過監督檢查，提升縣域地區財政資金的使用效益，糾正縣域財政相關部門財政資金利用不合理現象，以此來提高縣級財政的保證水平。

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作者：陳立雙 單位：沈陽農業大學