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一、引言

目前我國民辦高等教育在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、社會穩(wěn)定和文化繁榮等方面起著極大的作用，從1978年新中國第一所民辦高校——湖南中山進(jìn)修大學(xué)（原中山業(yè)余大學(xué)）誕生到2005年底止，民辦高校有252所，在校生105.17萬人，其中本科生10.41萬人，專科生94.76萬人，另有其他形式教育的學(xué)生19.18萬人；獨立學(xué)院295(不計校數(shù))所，在校生107.46萬人，其中本科生90.09萬人，專科生17.37萬人，另有其他形式教育的學(xué)生0.33萬人；民辦高等教育機(jī)構(gòu)1077所，各類注冊學(xué)生109.15萬人。但是由于政府沒有將其納入教育發(fā)展規(guī)劃，在財政和稅收政策上與公立學(xué)校不能一視同仁，在財政資助力度、稅收負(fù)擔(dān)、稅收優(yōu)惠等方面存在較大的差異。尤其是《民辦教育促進(jìn)法》頒布后，產(chǎn)生的一系列財政與稅收問題成為世人關(guān)注的焦點。因此，對促進(jìn)我國民辦高等教育發(fā)展的財政與稅收政策進(jìn)行深入研究，在教育體制改革背景下促進(jìn)高等教育發(fā)展模式多樣化，加快高等教育大眾化步伐，促進(jìn)我國教育財政公平，降低稅收政策風(fēng)險，推動社會公益事業(yè)發(fā)展都有十分重要的意義。

二、我國民辦高等教育財政與稅收政策存在的主要問題

1、民辦高校未納入高等教育的行政范疇

民辦高等教育與公辦高等教育一樣，是我國高等教育的組成部分。民辦高校所實施的高等教育層次的教育，是與公辦高校所實施的教育享有同等重要性的國家教育事業(yè)。令人奇怪的是，在國家教育主管部門國家教育部的高等教育行政部門，其行政范疇卻只包括公辦高校，不包括民辦高校。在政府出臺的一系列高等教育政策中，都只涉及到公辦高校，民辦高校的相關(guān)政策都要加上“民辦”二字，在國家高等教育主管部門組織體系中，民辦高等教育還是作為特例來辦理的，并未進(jìn)入到常規(guī)的行政體系中去。

2、政府采取的是雙軌制的財政政策

世界各國私立高等教育發(fā)展的成功經(jīng)驗表明，作為國家高等教育的組成部分，私立高校也有權(quán)獲得公共財政資助。大凡成功的私立高校，都有公共財政資助，有的財政資助甚至占了學(xué)校財政收入的大部分。在我國，公共財政只能用于公辦高校的觀念還沒有取得突破，所以，獨立設(shè)置的民辦高校難以從政府獲得經(jīng)費(fèi)支持。不僅如此，在政府實施的一系列針對高校的財政優(yōu)惠政策中，也很難看到為解決獨立設(shè)置的民辦高校的問題所采取的政策措施。

3、市場競爭環(huán)境不平等

2004年2月5日，財政部、國家稅務(wù)總局了《關(guān)于教育稅收政策的通知》（以下稱《通知》）。然而，由于其未能與《民辦教育促進(jìn)法》及其《實施條例》很好地銜接，因此《通知》中的一些規(guī)定在實際執(zhí)行中會導(dǎo)致民辦高校的稅收優(yōu)惠政策難以落實，造成民辦高校與公辦高校事實上的不平等待遇。為了避免納稅，民辦高校會想方設(shè)法去減少辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的節(jié)余，這會導(dǎo)致民辦學(xué)校缺乏發(fā)展的后勁和承擔(dān)辦學(xué)風(fēng)險的能力，甚至有可能引發(fā)一些不規(guī)范的辦學(xué)行為。

4、財政教育經(jīng)費(fèi)撥付未能一視同仁

一些地方政府把應(yīng)該承擔(dān)的高等教育責(zé)任部分地轉(zhuǎn)嫁到了民辦高校身上，而民辦高校在承擔(dān)這一任務(wù)的同時，卻得不到與公辦高校一樣的生均經(jīng)費(fèi)資助。另一方面，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市，政府對公辦高校的財政撥款越來越高，教師待遇越來越好；而民辦高校由于生源和收費(fèi)受到限制等原因，缺乏健全的社會保障機(jī)制，師資流失嚴(yán)重。

5、邊遠(yuǎn)、貧困及少數(shù)民族地區(qū)缺乏特殊優(yōu)惠

我國教育發(fā)展極不平衡，城市與農(nóng)村、東部與西部教育水平差距大，尤其是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)比較落后，教育經(jīng)費(fèi)緊缺，教育水平不高，在這些地區(qū)舉辦民辦高等學(xué)校有重要意義。我國《民辦教育促進(jìn)法》第五十二條規(guī)定:國家采取措施，支持和鼓勵社會組織和個人到少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)舉辦民辦學(xué)校，發(fā)展教育事業(yè)。但從現(xiàn)有政策規(guī)定來看，我國并沒有對邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的民辦高等教育作出財政和稅收方面的特殊優(yōu)惠安排，不利于鼓勵這些地區(qū)民辦教育的發(fā)展。

6、稅收管理不公平

長期以來，我國教育事業(yè)由政府出資舉辦，并享受免稅待遇，基本未納入稅收管理范圍。受這一歷史習(xí)慣影響，加上人們對公辦高等教育公益性的普遍認(rèn)識，即使在公辦高等教育有應(yīng)稅項目或應(yīng)稅收入的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)對公辦教育的稅收管理仍然偏松。相反，民辦高等教育雖然也能享受一些免稅待遇，但其應(yīng)稅項目比公辦教育要多，加之社會對其價高利大的普遍認(rèn)識，稅務(wù)機(jī)關(guān)對民辦高等教育的稅收管理比對公辦教育嚴(yán)格。這種管理上的差別待遇加劇了民辦高等教育與公辦高等教育的不公平競爭，不利于民辦高等教育的發(fā)展。

三、發(fā)展民辦高等教育的財政與稅收政策建議

1、關(guān)于財政政策建議

（1）設(shè)立對民辦高等教育的預(yù)算投入政策。針對我國目前民辦高等教育的財政政策狀況，對國家預(yù)算管理制度應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整：①預(yù)算科目中增加支持民辦高等教育發(fā)展的科目，每年相應(yīng)安排一定的財政資金。②通過理順政府間的財政體制，妥善解決上下級政府之間在高等教育方面的利益沖突，保護(hù)和發(fā)揮下級政府尤其是基層政府在發(fā)展民辦高等教育方面的積極性，實現(xiàn)國家整體利益最大化。③財政資金重點支持邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的民辦高等教育。

（2）對民辦高校實行財政貼息政策。財政貼息可以通過少量財政資金的投入引導(dǎo)更多的社會資本投入到政府鼓勵的領(lǐng)域，放大財政資金使用功效，起到“四兩撥千斤”的作用。從公共財政的內(nèi)涵與能力來看，財政貼息代表了今后財政資金的使用方式的改革方向，也是支持民辦高等教育發(fā)展的一種非常有效的政策手段，政府有必要在這方面進(jìn)一步加大政策扶持力度。

（3）實行市場導(dǎo)向的收費(fèi)政策，鼓勵民辦高校在競爭中提高效率和效益。目前各地民辦高校基本上是實行“準(zhǔn)成本收費(fèi)”，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為審批制。其辦學(xué)成本中包括事業(yè)費(fèi)和基建費(fèi)折舊等項目，而且變數(shù)很多，尤其是人員性費(fèi)用的彈性很大，很難對辦學(xué)成本作準(zhǔn)確估計，因而各地民辦高校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差別也很大。如果完全按市場行為辦學(xué)，則不需要政府規(guī)定，可以通過市場競爭定價。實際上，在教育領(lǐng)域，通常都有一個相對穩(wěn)定的學(xué)費(fèi)水平，質(zhì)量不同的高校之間學(xué)費(fèi)也不會有太大的差別。在此情況下，高質(zhì)量的學(xué)校可以招收到較多、較好的學(xué)生，從而實現(xiàn)對辦學(xué)效益的回報和對辦學(xué)水平的肯定。因此，對于民辦高校，尤其是不接受政府資助的取得合理回報的民辦高校，政府可以放寬對其學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的控制，允許其按照高于辦學(xué)成本的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，并由市場來調(diào)節(jié)其學(xué)費(fèi)水平高低。

（4）擴(kuò)大對民辦高校學(xué)生的資助，鼓勵優(yōu)秀學(xué)生接受民辦高等教育。在高等教育階段，為保障民辦高校學(xué)生的平等權(quán)益，政府應(yīng)該通過多種不同方式對民辦大學(xué)生提供一定的資助。目前銀行在公辦高校開展的有關(guān)業(yè)務(wù)都還十分有限，在民辦學(xué)校則基本上沒有開展。為此，政府可以通過貼息和提供擔(dān)保等方式，加大對學(xué)生貸款的支持，并加強(qiáng)管理，制定學(xué)生貸款和還款的具有強(qiáng)制性的規(guī)定，從而降低貸款風(fēng)險；通過加大政府補(bǔ)貼，可以增加銀行的獲利，提高其積極性。此外，在有關(guān)特困生補(bǔ)助、車船票優(yōu)惠、定向獎學(xué)金、國家獎學(xué)金等方面，也應(yīng)該建立對所有學(xué)生（包括公辦學(xué)校和民辦學(xué)校）同等的政策。

（5）加強(qiáng)對民辦高校科學(xué)研究和學(xué)科建設(shè)的支持，促進(jìn)民辦高校提高質(zhì)量和水平。高等學(xué)校作為高深知識生產(chǎn)、傳播、推廣、保存的場所，在科學(xué)研究方面肩負(fù)重要的使命。民辦高校質(zhì)量的提高也不能沒有學(xué)術(shù)研究，而目前我國民辦高校很少進(jìn)行學(xué)術(shù)研究活動，這對它們提高辦學(xué)水平和質(zhì)量具有很大的影響。為此，可以通過一定的政策導(dǎo)向，鼓勵民辦高校參與全國各類科研課題的申請；通過一定的財政撥款，直接支持民辦高校進(jìn)行教材開發(fā)、教學(xué)改革以及重點學(xué)科和實驗室建設(shè)，使一批民辦高校能在某些領(lǐng)域達(dá)到國內(nèi)領(lǐng)先水平。

（6）鼓勵多種形式的“混合制學(xué)校”，廣泛動員各種社會力量辦學(xué)。目前我國除“純民辦”高校外，還有“轉(zhuǎn)制學(xué)校”、“獨立學(xué)院”、“股份制學(xué)校”等多種介于公辦和民辦之間的混合制高校。這些學(xué)校是我國教育的體系中的一支重要力量。應(yīng)該進(jìn)一步理順關(guān)系，加強(qiáng)管理，使公辦高校、民辦高校以及“混合制學(xué)校”能在公平的環(huán)境中競爭，共同發(fā)展。具體而言，在今后教育發(fā)展過程中，公共資源（包括土地、資金、已有資產(chǎn)等）可以與其他社會資源結(jié)合共同舉辦教育，有些學(xué)校，可以通過明確公共教育任務(wù)（如一定的公費(fèi)生指標(biāo)）、控制學(xué)費(fèi)水平（低于純民辦高校）、委托特定任務(wù)（如為特定職業(yè)和地區(qū)培養(yǎng)人才）等方式，體現(xiàn)公共資源的公益性；對純民辦高校，則也應(yīng)該在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過公共財政給予直接或間接的支持。

2、關(guān)于稅收政策建議

（1）享受同等的稅收優(yōu)惠政策。從目前狀況看，我國民辦高等教育與公辦高等教育的關(guān)系不清，多數(shù)人認(rèn)為民辦高等教育是公辦高等教育的補(bǔ)充，使民辦高等教育長期處于配角地位，并在享受教育稅收優(yōu)惠政策方面受到一定程度的歧視。為此，必須更新觀念，高度重視民辦高等教育的發(fā)展，采取切實措施，民辦高等教育應(yīng)有的法律地位，使其與公辦高等教育享受同等的稅收及其它優(yōu)惠政策，從而為民辦高等教育創(chuàng)造一個公平、公正、平等的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)民辦教育事業(yè)健康發(fā)展。

（2）調(diào)整民辦高等教育稅收政策。對民辦高等教育進(jìn)行營利性與非營利性區(qū)分后，其稅收政策也應(yīng)相應(yīng)地進(jìn)行區(qū)分。非營利性民辦高等教育機(jī)構(gòu)不為任何私人謀利，具有較強(qiáng)的公益性，其本質(zhì)特征與公辦高等教育機(jī)構(gòu)非常接近，因此應(yīng)給予其與公辦高等教育同等的稅收待遇。營利性民辦高等教育機(jī)構(gòu)雖然以獲取回報為目的，但也具有公益性特征，應(yīng)適當(dāng)縮小營利性民辦高等教育機(jī)構(gòu)與公辦高等教育機(jī)構(gòu)的待遇差別。具體設(shè)想是：在現(xiàn)有民辦高等教育優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，對營利性民辦高等教育機(jī)構(gòu)自用的房產(chǎn)和土地免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。在企業(yè)所得稅方面，對從事學(xué)歷教育取得的教育服務(wù)收入，在開辦初期予以3至5年的免稅，免稅期滿后，依法征收企業(yè)所得稅；對營利性民辦高等教育機(jī)構(gòu)受政府委托承擔(dān)部分義務(wù)教育任務(wù)而獲得的教育經(jīng)費(fèi)，免征企業(yè)所得稅。在捐贈稅收扣除方面，對非營利性民辦高等教育機(jī)構(gòu)的捐贈予以全額扣除，而對營利性民辦高等教育機(jī)構(gòu)的捐贈不允許扣除，鼓勵社會向非營利性高等教育機(jī)構(gòu)捐贈。此外，地方政府不能越權(quán)隨意給予營利性高等教育機(jī)構(gòu)免稅待遇。

（3）對受教育者予以稅收優(yōu)惠。長期以來，我國對教育事業(yè)稅收優(yōu)惠主要針對教育機(jī)構(gòu)，而對受教育者的激勵不多，為鼓勵教育消費(fèi)，特別是在民辦高等教育收費(fèi)較高的情況下，要使?jié)撛诘慕逃M(fèi)需求變?yōu)橛行У男枨螅瑧?yīng)該對受教育者實施稅收優(yōu)惠政策。借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，應(yīng)在現(xiàn)有優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，加大對受教育者的優(yōu)惠力度。在個人所得稅方面，對個人和家庭的教育支出給予一定比例的稅收扣除，對學(xué)生教育貸款利息允許稅收扣除；在企業(yè)所得稅方面，提高職工教育經(jīng)費(fèi)的計提比例和扣除標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵企業(yè)、家庭和個人擴(kuò)大教育消費(fèi)。

（4）對邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的民辦高等教育給予特殊優(yōu)惠。國家應(yīng)該在這些教育資源匱乏的地區(qū)大力扶持民辦教育，特別是民辦高等教育。在稅收方面，應(yīng)該給予這些老少邊窮地區(qū)更加優(yōu)惠的政策。比如可以給予這些地區(qū)的營利性民辦高等教育與公辦高等教育同等的稅收待遇，對投資者用取得的回報追加辦學(xué)投資的，退還已繳納的個人所得稅等，鼓勵社會力量在這些地區(qū)舉辦民辦高等教育，推動其經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，使這些地區(qū)盡快改變教育水平落后的面貌，縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。

（5）建議免征民辦高等教育機(jī)構(gòu)的營業(yè)稅。我國現(xiàn)階段社會發(fā)展的一個重要任務(wù)就是，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心，大力發(fā)展教育事業(yè)，特別是教育對象以待就業(yè)人群為主體，教學(xué)內(nèi)容以職業(yè)技術(shù)教育、崗位技能培訓(xùn)為重點的非學(xué)歷教育。現(xiàn)階段對民辦非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)征收營業(yè)稅，必將制約民辦非學(xué)歷教育的發(fā)展，不符合目前的社會需要狀況。因此，建議對民辦高等教育機(jī)構(gòu)免征營業(yè)稅，以利于其健康發(fā)展。

（6）加強(qiáng)教育稅收管理。對民辦高等教育進(jìn)行營利性與非營利性區(qū)分后，我國應(yīng)該對公辦高等教育、非營利性民辦高等教育、營利性高等教育三種不同形式的教育機(jī)構(gòu)實行分類管理，在管理中不能輕民辦、重公辦，搞歧視待遇。各類高等教育機(jī)構(gòu)必須按照規(guī)定辦理稅務(wù)登記，按時進(jìn)行納稅申報；稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對各類教育機(jī)構(gòu)的免稅項目進(jìn)行嚴(yán)格審查，對應(yīng)稅收入要依法征稅，對違反稅收法律法規(guī)的行為，必須按照稅收征管法的有關(guān)規(guī)定予以處罰。

（注：本文系2005年度全國教育科學(xué)“十五”規(guī)劃教育部重點項目“我國民辦教育發(fā)展的財政與稅收政策研究－以民辦高等教育為例（項目批準(zhǔn)號：DFA050083）”的研究成果之一。）