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黨的十七屆三中全會明確指出：到2020年，農村改革發展一項基本目標任務是：城鄉基本公共服務均等化明顯推進，農村文化進一步繁榮，農民基本文化權益得到更好的落實、人人享有接受良好教育的機會、基本生活保障和基本醫療衛生制度更加健全、社會管理體系進一步完善。隨著我國經濟社會的發展和轉型，政府不斷加大對農村公共服務的投入，取得了不小成就。但是農民群眾“勞有所得，學有所教，病有所醫，老有所養，住有所居”已成為現階段廣大農民群眾的迫切要求，是統籌城鄉發展，縮小城鄉差距、貧富差距，促進社會和諧的重要舉措。現階段農村是我國公共服務的薄弱環節，如何通過財政政策有效促進城鄉公共服務均衡發展，保障人人均等的享有公共服務，切實提高人民群眾生活質量水平，已成為各級政府和社會各界人士關注的熱點問題。

一、城鄉公共服務均等化存在問題

城鄉公共服務均等化的實現需要完善的地方財政體制的支撐。相當長時期以來，我國實行非均衡的城鄉公共服務供給制度，公共財政覆蓋范圍有局限，城鄉居民在享受公共服務方面存在巨大差異。主要表現在義務教育發展失衡嚴重、醫療衛生資源配置差距較大、基礎設施建設差異明顯和社會保障體系建設滯后等方面。農村公共服務供給主體嚴重缺位，總體功能效率較低，嚴重制約了農村社會的發展。我國城鄉之間公共服務的差距巨大，其根源在于城鄉財力差異和財政政策的差異。主要表現在以下幾個方面：

1.公共財政支出政策不合理，農村公共服務總體供給不足公共服務均等化是財政政策的基本目標之一，城鄉之間公共服務不均等與各級政府的財政能力有直接的關系，公共財政能力和政策在城鄉之間存在較大差距。目前財政支出在分配過程中重城市、輕農村，財政用于農業的支出占財政總支出的比重不斷下降。對農村基本公共服務的財政供給嚴重不足，導致農村的基本設施建設非常落后，農民難以獲得醫療衛生、義務教育、社會保障等基本公共服務，基層政府也無法滿足農民對公共服務多樣性的需求。特別是西部一些欠發達農村地區，農民的基本生活條件還沒有得到解決。

2.現行的轉移支付制度不完善，結構不合理按照轉移支付的形式劃分，我國中央財政對地方政府的轉移支付分為三大類。一是稅收返還。現行的稅收返還制度規定了中央對地方的稅收按照基期的年數來返還，上繳稅額多、收入能力強的地區得到越多的稅收返還數額，財力相對充足，反之則越少。這種制度有利于維護經濟較為發達地區的既得利益，但對于農村和貧困地區而言，不僅不能彌補其財政支出的缺口,還會導致財政赤字的出現，這實際上拉大了地區間的貧富差距，制約了城鄉基本公共服務均等化的實現。二是一般性轉移支付。我國一般性轉移支付僅占支付總量的10%，所占比例過低。涉及到農村社會發展的公共服務供給嚴重不足，在公共服務供給總量上更無法與城市相提并論。三是專項轉移支付。我國中央對地方的專項轉移支付未能得到有效使用。專項轉移支付雖然所占比例高，但是用途單一、設置不科學、管理不規范。而且，地方政府沒有調劑專項轉移支付的能力，通常還需要地方政府額外增補配套資金，這實際上增加了一些經濟基礎較差的基層政府的負擔和困難。

3.農村公共服務提供的主體單一，不能滿足農民真正需求我國現有農村公共服務體系大致承襲了計劃經濟時期的模式，政府主導著整個服務體系。這種“自上而下”的政府主導型供給模式主要是以上級政府，甚至中央政府強制指令來決定，政府通常以政策或文件的形式決定公共服務的供給總量、供給結構和供給程度，并未從公眾實際需求出發。面對公共需求的多樣化，僅靠政府作為公共服務的供給主體，顯然不能有效解決有限的政府服務能力與異質化的公共需求之間的矛盾，卻又不明確放手通過市場和社會的力量來解決。這一方面導致農村公共服務提供主體單一，政府提供公共服務時力不從心；另一方面，由于缺少競爭，政府提供的公共服務效率和質量低，不能滿足農村居民的真正需求。

4.現行的財政體制導致基層財政困難,財力與事權不相稱1994年的分稅制改革具有明顯的過渡特征，中央政府與地方政府責任劃分不盡合理，突出表現在基本公共服務供給錯位、缺位、事權、財權不對稱。鄉鎮基層承擔大量事權，卻沒有獲得與之相匹配的財權，導致政府間事權層層下放，財權層層上收。近年來，地方財政收入呈現下降趨勢，與此同時，基層政府卻負擔不斷增加的財政支出責任，其財政支出保持在占全國總支出的70%左右。而中央或上級政府僅對一些事項按一定的比例負擔的方式給予地方補助，剩下的由縣鄉基層政府自行解決。這種財權與事權不匹配是縣鄉財政困難的根本原因，也是基層政府提供公共服務不足的主要原因。地方政府在財政支出上捉襟見肘使其無力有效生產和供給農村公共服務，進一步推進城鄉公共服務均等化建設。如果這一現實繼續持續下去，將會造成更大的城鄉基本服務的不均等化。

二、促進農村公共服務均等化的財政政策

針對以上存在的問題，財政政策應在促進城鄉公共服務均等化方面應該做出如下改進。

1.優化財政支出結構，加大對農村公共服務財政投入公共服務的提供主要依靠公共財政。深化財政體制改革,優化財政支出政策，按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，合理調整財政支出在城鄉之間的分配格局，根本扭轉“重城輕鄉”的公共服務供給觀念，不斷加大政府對農村公共服務的投入比例和力度,盡快完成從“生產建設型財政”向“公共財政”轉型。農村基本公共服務的提高必然要依賴農村經濟的發展，因此，提高農村基本公共服務水平、縮小城鄉差距的根本在于加速農村經濟的發展。為此，要加大財政對“三農”的扶持力度，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，建立財政支農資金穩定增長機制。調整財政支農資金的使用方向，重點部署國家農業大工程項目，大力發展現代化農業，提高農業經濟收入。在農村地區興建綠色信息高速公路，為農村發展提供全方位、多樣化的信息。通過信息化、城鎮化和新型工業化全面帶動農村經濟發展。農村經濟發展有成效了,就能提供充足的財力為農民提供更多的公共物品和服務,逐步縮小城鄉公共服務上的差距。

2.規范和完善現行轉移支付制度進一步完善轉移支付制度，弱化稅收返還和體制補助，將財力性轉移支付整合為統一的一般性轉移支付，建立起以一般性轉移支付和專項轉移支付為主體的可持續的轉移支付制度，增加中央可支配財力，強化中央財政責任。同時應加快完善省以下的轉移支付制度建設，增加地方政府提供公共服務的財力。⑴擴大一般性轉移支付比重，將現行對地方支出責任范圍內實施的專項轉移支付調整并入一般性轉移支付，增強地方供給公共服務的自主性。對一般性轉移支付不規定其資金的具體用途，地方政府在實際使用過程中可自主計劃安排。由于城鄉公共服務的發展水平差異較大，要求中央政府在今后的實際工作中應逐步提高一般性轉移支付的支出比例，賦予基層政府更多的可支配資金，使其能夠合理安排資金的使用方向，提供符合需要的各項公共產品和服務，從而推動城鄉公共服務均等化的實現。⑵整合專項轉移支付。一是科學界定專項轉移支付的標準。減少用于競爭性領域的專項轉移支付，對中央事權和支出責任范圍內的事項，直接安排中央支出，不再通過專項轉移支付安排，列入專項轉移支付的必須是那些具有外部性、特殊性、突發性以及實現中央特定政策目標的服務項目；而對于義務教育、醫療衛生、社會保障等不具有上述特征的服務項目則不應該列入專項轉移支付的范疇。二要嚴格控制專項轉移支付的規模。政府應將一般性轉移支付作為主要的轉移支付形式，專項轉移支付在整個轉移支付體系中充當輔助、支持的作用。此外，政府還應整合和清理現有的專項轉移支付項目，整合交叉重復的項目，取消不再具有實用效用的項目，逐步規范專項轉移支付制度。

3.發揮財政資金導向作用，構建農村公共服務多元化供給模式首先，政府應充分運用財政政策工具，吸引信貸資金和社會資金投向農村公共服務，完善以政府供給為主，民間資本廣泛參與的供給機制。各級政府可以通過財政轉移支付、稅費減免等多種形式，鼓勵和引導民間資本廣泛參與農村公共服務，補充地方政府供給不足，逐步從由政府直接提供服務向購買服務轉變。從而逐步構建公正、合理、科學的城鄉公共服務投入財政政策體系。同時，應充分發揮市場的機制作用，在政府的監督和引導下，對那些通過市場能供應更高效率的公共服務，放手交由市場去供應。要鼓勵和支持各種社會主體廣泛參與，豐富供給主體，逐步建立起以政府供給為主導，各種社會和民間力量廣泛參與的多元化公共服務供給模式，提高公共服務供給的效率和質量。

4.合理匹配財權和事權，完善農村公共服務績效評估體系首先推進財政體制改革，提高鄉鎮政府的財政收入，增強基層財政保障能力。合理匹配財權與事權，以公共服務均等化合理界定各級政府的職責范圍，改變以往財權向上級政府集中,公共服務供給的責任向下級政府下放過低的局面。要明確中央政府以及地方各級政府在提供義務教育、醫療衛生、社會保障等公共服務方面的事權，然后給予鄉鎮政府與其事權相匹配的財權，穩步推進縣鄉財政體制改革，以增強基層政府提供公共服務的能力。同時，健全政府公共服務績效評估體系，強化各級政府公共服務的責任。設立針對性公共服務績效評估機構，制定科學的農村公共服務績效評估標準，建立并完善問責制度，統一管理全國公共服務績效評估工作，加強對公共服務決策活動的監督和制約，穩步積極推進城鄉公共服務均等化。

實現城鄉公共服務均等化是踐行科學發展觀、構建社會主義和諧社會的根本要求，同時也是實現城鄉一體化的根本途徑。我國城鄉在公共服務均等化上差異巨大，農村發展水平滯后于城市，通過一系列的財政政策：優化財政支出結構，加大對農村公共服務財政投入、規范和完善轉移支付制度、構建農村公共服務多元化供給模式、合理匹配財權和事權，完善農村公共服務績效評估體系這些財政政策來不斷的促進城鄉公共服務均等化的全面、穩定、有效發展，構建社會主義和諧社會。

作者：湯明 田發 單位：上海理工大學管理學院