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自然保護區(qū)的生態(tài)補償財政政策現(xiàn)狀及問題

我國現(xiàn)行的自然保護區(qū)生態(tài)補償財政政策可分為：①處罰生態(tài)損害者以籌集資金的財政收入政策，如開征資源環(huán)境稅收、征收生態(tài)環(huán)境補償費、建立生態(tài)補償專項資金等；②補償環(huán)境污染受害者、獎勵環(huán)境保護者、配置補償資金的財政支出政策，如財政轉(zhuǎn)移支付、稅收減免等。這樣的生態(tài)補償政策為我國自然保護區(qū)的建設(shè)和發(fā)展起到了一定作用：一是為保護區(qū)運行與發(fā)展提供了資金來源，確保其生態(tài)環(huán)境得以持續(xù)的改善，維持國家的生態(tài)平衡。二是縮小了地區(qū)差距，推動了地區(qū)公共服務(wù)均等化，促進了社會公平。三是糾正了負外部性，把外部成本內(nèi)部化，提高了企業(yè)環(huán)保意識，推動了保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。隨著我國生態(tài)文明建設(shè)步伐不斷加快，人民群眾對于生態(tài)環(huán)境要求越來越高，現(xiàn)行財政生態(tài)補償政策顯得越來越不適應(yīng)。

（一）補償方式落后生態(tài)補償方式分為實物補償、資金補償、智力補償、項目補償及政策補償。資金補償和實物補償是補償者將貨幣、物資直接給予被補償?shù)貐^(qū)，這種補償方式直接便捷，但是補償資金可能因受償者的不合理利用而被浪費，不能推動其生活生產(chǎn)方式改變。政策補償、智力補償是指補償主體利用資金發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，以幫助提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟內(nèi)在發(fā)展動力，從根本上解決民眾失去原有謀生手段后的生存發(fā)展問題。但在我國實踐中，由于項目補償和智力補償?shù)捻椖侩y以精準(zhǔn)的把握，其補償?shù)膶嵤┬Ч⒉伙@著，導(dǎo)致很多資金浪費嚴重。

（二）補償資金的使用與管理不完善目前補償資金在實踐操作中暴露了許多弊端：第一，資金發(fā)放耗時較長。資金的發(fā)放歷經(jīng)多級政府層次，效率低下。由于補償資金難以實現(xiàn)較高透明度，還可能導(dǎo)致資金的不必要流失。第二，補償資金的使用不夠規(guī)范造成補償范圍隨意擴大或縮小。第三，補償資金有被挪用的風(fēng)險。補償資金在實踐中很難做到專項專用，目前法律也無明文規(guī)定濫用補償資金的懲罰措施。第四，監(jiān)督機制不夠健全。補償資金沒有與之配套的監(jiān)督和考核機制，造成了補償資金使用效率低，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）自然保護區(qū)管理缺位我國的自然保護區(qū)沒有根據(jù)管理目標(biāo)進行精準(zhǔn)分類，這種寬泛的管理分類，使原本就十分有限的財政資金被攤薄，致使一些保護區(qū)不得不開展一些以經(jīng)濟創(chuàng)收為目的的生產(chǎn)活動。從而造成了以下問題：第一，重開發(fā)輕保護。許多保護區(qū)所在地政府為了追求地方經(jīng)濟發(fā)展，把重點放在經(jīng)濟開發(fā)的收益活動上，過度開發(fā)超出了生態(tài)環(huán)境的承載力度。其開發(fā)收入歸地方財政所有，而基礎(chǔ)設(shè)施的投入?yún)s由保護區(qū)部門所管，資金的所有與使用不銜接，反而制約了保護區(qū)的發(fā)展。第二，保護區(qū)公眾參與率低。目前自然保護區(qū)公眾，在保護區(qū)管理上參與不夠，對保護區(qū)的一些基本法規(guī)和信息缺乏了解，從而導(dǎo)致政策、法規(guī)執(zhí)行不暢，容易與保護區(qū)管理人員發(fā)生矛盾。

（四）缺乏強有力的法律保障，執(zhí)行力較差沒有專門的法律，把補償方式、資金、對象確定下來，法律也無明確規(guī)定濫用補償資金的相應(yīng)懲罰，從而導(dǎo)致生態(tài)補償在現(xiàn)實中執(zhí)行力較差，浪費了許多人力財力，而對自然保護區(qū)的建設(shè)作用沒有起到應(yīng)有作用。

二、國外生態(tài)補償財政政策的經(jīng)驗借鑒

（一）美國美國的生態(tài)補償方式具有多元化，在治理農(nóng)業(yè)面源污染時，運用了以下補償方式。第一，財政補償。聯(lián)邦與州政府均為其撥付了充裕的資金。第二，政策補償。引導(dǎo)扶持農(nóng)民發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)民的環(huán)保行為給予補償。第三，項目補償。采取了工程治理措施與自然資源保護計劃。第四，技術(shù)補償。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理技術(shù)上，包括耕作管理、農(nóng)藥管理、養(yǎng)殖管理等。

（二）日本日本的生態(tài)補償實踐早于我國，在管理制度上的創(chuàng)新值得參考。以琵琶湖治理為例，在國家和地方層面都設(shè)立了特定的管理機構(gòu)，把具體責(zé)任落到實處。管理機構(gòu)人員具有專業(yè)素養(yǎng)，有能力處理各種矛盾。同時，政府特別重視環(huán)保教育培養(yǎng)環(huán)保意識，鼓勵公眾做好力所能及的日常保護工作，實現(xiàn)信息共享，建立對話協(xié)商機制，號召公眾出謀劃策，鼓勵公眾承擔(dān)社會責(zé)任。

（三）印度針對印度西部地區(qū)狼的種群急速減少，1972年政府頒布《野生動植物保護法案》，該法案明確禁止捕殺野生動植物，把補償主體、方式、資金來源等都寫入了該法案中。界定了生態(tài)補償責(zé)任和生態(tài)主體義務(wù)，有法可依。推進了生態(tài)補償?shù)闹贫然头ㄖ苹?，從立法層面上為自然保護區(qū)的生態(tài)補償提供了保障。

（四）經(jīng)驗借鑒1．靈活運用多種補償方式在生態(tài)補償中，可以綜合運用多種補償方式，單一的補償方式發(fā)揮效果有限，多種補償方式靈活運用，不僅可以發(fā)揮各自功能，而且可以實現(xiàn)其綜合效用。2．成熟的公眾參與和對話協(xié)商體制加強環(huán)保宣傳教育，培養(yǎng)愛林護林保護大自然的習(xí)慣，營造愛護環(huán)境的良好風(fēng)氣，激勵公眾參與，建立通暢的對話協(xié)商機制，緩和保護區(qū)與周邊社區(qū)居民的矛盾，推動政策實施，建立既靈活又高效的管理體系。3．法律政策體系的保障全面建立健全生態(tài)補償機制，前提是要做好與立法有關(guān)的工作，必須從立法層次上把補償對象、方式、范圍、資金都明確下來，真正做到生態(tài)補償有法可依，保證生態(tài)補償資金及時足額撥付到位。

三、完善我國自然保護區(qū)生態(tài)補償財政政策的建議

（一）完善補償資金的籌集與使用機制1．開征生態(tài)稅，籌集補償資金我國公民生態(tài)保護意識逐漸加強，征收生態(tài)稅應(yīng)提上日程?？梢钥紤]把生態(tài)稅并入地方稅體系，征稅標(biāo)準(zhǔn)要高于現(xiàn)行排污費。在初期，稅目不必過于細分，稅率水平要具有適度性與差別性，可考慮建立具有典型地域、典型行業(yè)差異的稅收制度。2．完善財稅政策，激勵社會對自然保護區(qū)的捐贈社會捐贈可以作為拓寬生態(tài)補償資金來源渠道的重要手段。因此，應(yīng)該完善財稅政策，調(diào)整捐贈的稅前扣除規(guī)定，允許企業(yè)和個人向自然保護區(qū)的捐贈，從企業(yè)所得稅和個人所得稅的稅前給以扣除，激勵社會各界對自然保護區(qū)的捐贈，拓寬自然保護區(qū)的資金來源。3．完善補償資金的使用與監(jiān)管，加強績效評價縮短資金發(fā)放時間，明確資金使用方向，進一步推動生態(tài)補償專項基金建設(shè)，做到專項專用。加強資金預(yù)算約束，建立補償資金績效問責(zé)制，提高財政監(jiān)督管理和績效考核水平。按照資金利用率高低來適當(dāng)調(diào)整補償金額，切實做到每一分錢都用在刀刃上，提高補償資金的使用效益。

（二）運用多元有效的補償方式1．優(yōu)化多種補償方式，提高補償資金的效率每種補償方式都有其特點，根據(jù)受償主體需求的不同，要對不同的受償主體采取不同的補償方式。通過多種補償方式配合達到最優(yōu)，應(yīng)尤為重視非貨幣補償方式的持續(xù)性，不能讓保護區(qū)富了一時，窮了一生。2．大力發(fā)展“造血型補償方式”，把扶貧與發(fā)展地方經(jīng)濟相結(jié)合政府可以采取“項目支持”的方式，將補償資金轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)、人力資源等投入到受償區(qū)域，引導(dǎo)扶持當(dāng)?shù)乇Ｗo區(qū)居民發(fā)展替代性產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，使保護區(qū)群眾分享生態(tài)環(huán)境保護所帶來的惠益，提升落后地區(qū)內(nèi)在發(fā)展能力，形成造血機能以及內(nèi)在發(fā)展機制，幫助保護區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）加大財政支持力度，推動保護區(qū)公共服務(wù)均等化1．制定專門的生態(tài)補償法首先應(yīng)盡快頒布《自然保護區(qū)生態(tài)補償條例》，在此基礎(chǔ)上進一步發(fā)展完善，力爭早日頒布《自然保護區(qū)生態(tài)補償法》，從立法上把補償主體、方式、資金來源等確定下來。在刑法上補充有關(guān)內(nèi)容，明確損害環(huán)境者追究刑事責(zé)任。2．大力發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展與保護區(qū)的內(nèi)在發(fā)展和地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展緊密相關(guān)。改善這些方面的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅可以改變自然保護區(qū)的生活生產(chǎn)條件，使當(dāng)?shù)鼐用穹窒斫ㄔO(shè)自然保護區(qū)的益處，還可以帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟與社會發(fā)展，緩和保護區(qū)與周邊群眾的矛盾。3．增加與民生緊密相關(guān)的公共服務(wù)上級政府提升對保護區(qū)所在地政府的轉(zhuǎn)移支付水平，擴大教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障支出，可以共同惠及自然保護區(qū)與周邊群眾。加強環(huán)保教育投入，可以依托保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護的特點對學(xué)生進行實踐教育，使周邊群眾從小養(yǎng)成愛護生態(tài)環(huán)境的良好習(xí)慣。

作者：曹文 李錦錦 單位：山東財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院