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與《條例(征求意見稿)》相比，《條例》突出了農(nóng)業(yè)保險的政策性

雖然《條例》第二條第一款關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的立法定義仍沒有將農(nóng)業(yè)保險局限于政策性農(nóng)業(yè)保險，但是，與之前的《條例(征求意見稿)》明確將農(nóng)業(yè)保險定位于“有國家補貼的商業(yè)保險”相比，《條例》則更加突出了農(nóng)業(yè)保險的政策性，主要表現(xiàn)在:第一，《條例》第三條第一款明確規(guī)定，“國家支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險，健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度”。將“政策性農(nóng)業(yè)保險”字樣明確寫入《條例》，與《條例(征求意見稿)》相比，顯然是一重大改進，凸顯了政策性農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)保險中的重要組成部分。第二，《條例》將《條例(征求意見稿)》第二章“政策支持”的相關(guān)內(nèi)容調(diào)整至總則中進行規(guī)定。在立法技術(shù)上，總則部分規(guī)定的多為立法的目的、立法的原則和基本上能夠適用于分則各部分的一般性、抽象性規(guī)定。在法律解釋上，分則內(nèi)容的解釋不應(yīng)偏離總則所確定的方向;在法律適用上，若分則無具體規(guī)定時可以適用總則的原則性規(guī)定。因此總則的內(nèi)容往往具有根本性、全局性的意義。《條例》對《條例(征求意見稿)》的上述調(diào)整，在立法意義上講，提高了“政策支持”相關(guān)內(nèi)容的法律位階，成為調(diào)整農(nóng)業(yè)保險的一般性、原則性的規(guī)定。這比放在分則中進行規(guī)定，更加強調(diào)了政策支持在農(nóng)業(yè)保險中的全局性、普遍性的地位。

《條例》雖然規(guī)定農(nóng)業(yè)保險實行市場運作和自主自愿的原則，但它也規(guī)定了政府引導(dǎo)、協(xié)同推進的原則，明確并強調(diào)了各級政府及其有關(guān)部門在農(nóng)業(yè)保險中的重要地位和職責(zé)

《條例》第三條第二款規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險實行政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進的原則。首先，農(nóng)業(yè)保險實行政府引導(dǎo)、市場運作。這說明，我國農(nóng)業(yè)保險的開辦，并不采取政府包辦的劃一方式，而是采用市場化的運作，由保險機構(gòu)進行經(jīng)營。但是，政府在農(nóng)業(yè)保險中居于引導(dǎo)地位，給予農(nóng)業(yè)保險以指導(dǎo)。從表述上看，“政府引導(dǎo)”居于“市場運作”之前，是政府引導(dǎo)下的市場運作，政府的引導(dǎo)在農(nóng)業(yè)保險的運作中起到把握方向的作用，保證農(nóng)業(yè)保險起到支農(nóng)惠農(nóng)的作用，確保農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力的提高，保障糧食生產(chǎn)安全。《條例》第三條第三款進一步規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以確定適合本地區(qū)實際的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式，這既說明了我國的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式可以多樣化，同時“由政府確定經(jīng)營模式”也說明了政府在農(nóng)業(yè)保險開展中具有把握方向的決定性地位。

其次，農(nóng)業(yè)保險實行自主自愿原則。自主自愿原則可以保證農(nóng)業(yè)保險能夠真正實現(xiàn)市場運作。市場化運作，即某項交易的各要素均進入市場，由市場進行資源的配置和優(yōu)勝劣汰，這必然要求所有進入市場的主體地位平等，應(yīng)無特權(quán)和優(yōu)待。只有投保人對于是否投保農(nóng)業(yè)保險具有充分的自由，才能夠確保投保人與保險人之間的平等地位，農(nóng)業(yè)保險合同的締結(jié)才是合同自由的結(jié)果，才能實現(xiàn)真正的市場運作。另外，農(nóng)業(yè)保險實行自主自愿原則，農(nóng)民是否投保，完全由農(nóng)民自主決定，可降低農(nóng)業(yè)保險推介的阻力，有利于農(nóng)業(yè)保險的順利開展。在以往的農(nóng)業(yè)保險實踐中，有些地方由于措施不當(dāng)，使得農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險是新的“攤派”形式，引起農(nóng)民反感，產(chǎn)生抵觸情緒，并成為社會不和諧因素。實行自主自愿原則，則易于為農(nóng)民所接受。所以，《條例》在第三條第四款進一步規(guī)定，任何單位和個人不得利用行政權(quán)力、職務(wù)或者職業(yè)便利以及其他方式強迫、限制農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險。

最后，農(nóng)業(yè)保險實行協(xié)同推進原則。所謂協(xié)同推進，既要求保險機構(gòu)與政府協(xié)同開展農(nóng)業(yè)保險，更重要的是要求各級政府及其有關(guān)部門之間相互配合，共同推進農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的順利開展。為了保各級政府及其有關(guān)部門之間在農(nóng)業(yè)保險開展中互相配合，協(xié)同推進，《條例》明確并強化了各級政府及其有關(guān)部門在農(nóng)業(yè)保險中的重要地位和職責(zé)。比如，《條例》明確了國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)監(jiān)督管理者的地位;明確了國務(wù)院有關(guān)部門在農(nóng)業(yè)保險推進、管理相關(guān)工作中各自的職責(zé)，強調(diào)了其建立農(nóng)業(yè)保險相關(guān)信息的共享機制的職責(zé)。《條例》還規(guī)定，縣級以上地方人民政府是本行政區(qū)域農(nóng)業(yè)保險工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和協(xié)調(diào)者，有責(zé)任建立健全推進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的工作機制;前述政府有關(guān)部門按照本級人民政府規(guī)定的職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域農(nóng)業(yè)保險推進、管理的相關(guān)工作;各級政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)業(yè)保險的宣傳，增強農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的保險意識，組織引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織積極參加農(nóng)業(yè)保險;國家支持保險機構(gòu)建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)發(fā)展需要的基層服務(wù)體系。

《條例》實現(xiàn)了國家對農(nóng)業(yè)保險的支持措施

的規(guī)范化和制度化近年來，我國在農(nóng)業(yè)保險的試點工作中，找到了一些行之有效的國家支持農(nóng)業(yè)保險的措施，這些措施的實施，在使得農(nóng)業(yè)保險得到快速發(fā)展的同時，也證明國家支持對于農(nóng)業(yè)保險發(fā)展所起到的決定性作用。因此，只有將這些國家支持農(nóng)業(yè)保險的措施規(guī)范化、制度化、穩(wěn)定化，才能保證農(nóng)業(yè)保險的持久發(fā)展，真正發(fā)揮其支農(nóng)惠農(nóng)功能。據(jù)此，《條例》對這些行之有效的措施進行了原則性的規(guī)定。比如，《條例》規(guī)定財政部門對符合規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險給予保險費補貼，并建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制，具體辦法由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定;國家鼓勵地方政府支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，鼓勵以地方財政對農(nóng)業(yè)保險給予保險費補貼、建立地方財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制;國家對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營機構(gòu)依法給予稅收優(yōu)惠，鼓勵金融機構(gòu)加大對投保農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的信貸支持力度。

但是，需要指出的是，《條例》的這些規(guī)定過于原則，比如關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的保險費補貼問題，如何補?補給誰?補多少?《條例》均沒有予以解決，僅規(guī)定具體辦法由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。雖然《條例》如是規(guī)定，降低了立法難度，加快了條例出臺的步伐，也易于實踐中在《條例》的原則性規(guī)定范圍內(nèi)靈活調(diào)整政策，也較符合我國探索農(nóng)業(yè)保險發(fā)展最佳模式的具體實際;但是作為一部立法，規(guī)定過于原則而無法具體操作，實為一較大不足之處，有待進一步細(xì)化。國務(wù)院應(yīng)盡可能快地出臺相應(yīng)的實施細(xì)則或者配置規(guī)定;否則這些農(nóng)業(yè)保險的政府支持政策將無法具體落實，容易成為中看不中用的“花瓶”式的標(biāo)榜性規(guī)定。

《條例》關(guān)于農(nóng)業(yè)保險合同中保險機構(gòu)義務(wù)

的特殊規(guī)定、關(guān)于經(jīng)營規(guī)則中的特殊規(guī)定具有明顯的政策傾向性首先，《條例》雖然規(guī)定投保人與保險機構(gòu)以保險合同確立雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但在“保險合同”一章中對保險機構(gòu)規(guī)定了一些不同于一般商業(yè)保險中保險人的義務(wù)。比如，《條例》規(guī)定，在農(nóng)業(yè)保險合同有效期內(nèi)，合同當(dāng)事人不得因保險標(biāo)的的危險程度發(fā)生變化增加保險費或者解除農(nóng)業(yè)保險合同;而在一般商業(yè)保險合同有效期內(nèi)，保險標(biāo)的的危險程度顯著增加的，保險人則可以按照合同約定增加保險費或者解除合同。再比如，《條例》還規(guī)定，保險機構(gòu)不得主張對受損保險標(biāo)的殘余價值的權(quán)利，農(nóng)業(yè)保險合同另有約定的除外;而在一般商業(yè)保險中，在保險人支付了保險金后，則可以取得保險標(biāo)的物全部或部分權(quán)利。這些特殊規(guī)定基本上屬于對投保人利益的傾向性保護規(guī)則，集中體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險合同的“重農(nóng)”性(傾斜于農(nóng)民，偏重保護農(nóng)民保險利益的特性)。

其次，《條例》雖然規(guī)定農(nóng)業(yè)保險由保險機構(gòu)進行“經(jīng)營”，但在“經(jīng)營規(guī)則”一章中規(guī)定了一些不同于一般商業(yè)性保險業(yè)務(wù)的經(jīng)營規(guī)則;這些特殊性規(guī)定體現(xiàn)了國家對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的更多介入。《條例》規(guī)定，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的為保險機構(gòu)，而保險機構(gòu)包括保險公司以及依法設(shè)立的農(nóng)業(yè)互助保險等保險組織。這雖改變了《條例(征求意見稿)》中規(guī)定保險公司為農(nóng)業(yè)保險唯一經(jīng)營機構(gòu)的規(guī)定，但實踐中絕大部分農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)是由保險公司承保卻是不爭的事實。因此農(nóng)業(yè)保險的開展是帶有一定商業(yè)性質(zhì)的，保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)并非完全在“作奉獻”，仍需保證其一定程度上的營利即微利原則，這是保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的動力之源。但農(nóng)業(yè)保險畢竟不同于一般商業(yè)性保險，它承載著國家支農(nóng)惠農(nóng)的政策目標(biāo)，國家對農(nóng)業(yè)保險的管控要高于一般商業(yè)性保險。因此，《條例》規(guī)定，保險機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)與其他保險業(yè)務(wù)分開管理，單獨核算損益。這樣既可以防止風(fēng)險較大的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)將其風(fēng)險波及至其他保險業(yè)務(wù)，降低保險經(jīng)營機構(gòu)的整體經(jīng)營風(fēng)險，同時也可以使農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的經(jīng)營狀況更加明晰，以利于政府監(jiān)管和政策的及時調(diào)整。并且，國家為監(jiān)管需要可以對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的財務(wù)管理和會計核算采取特殊的原則和方法，具體辦法可以由國務(wù)院財政部門制定。在農(nóng)業(yè)保險的保險條款和保險費率的制定問題上，《條例》規(guī)定屬于財政給予保險費補貼的險種的，保險機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在充分聽取省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門和農(nóng)民代表意見的基礎(chǔ)上擬訂，這既是國家對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)管控的表現(xiàn)，同時也可確保保險條款的公平性和保險費率的可行性。

結(jié)論

綜上所述，筆者認(rèn)為，《條例》雖然沒有明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險是政策性保險還是商業(yè)保險，并規(guī)定農(nóng)業(yè)保險由保險機構(gòu)進行市場化運作，但是《條例》中無處不突出著政府在農(nóng)業(yè)保險中的主導(dǎo)地位，彰顯著農(nóng)業(yè)保險“政策支持”的特性。因此，筆者雖然不能下結(jié)論說《條例》給農(nóng)業(yè)保險的定位是政策性保險，卻能夠下結(jié)論說《條例》中的農(nóng)業(yè)保險無處不體現(xiàn)了政策性。《條例》關(guān)于農(nóng)業(yè)保險定性問題的如此處理，既避免農(nóng)業(yè)保險定性問題引起的紛爭，同時又能夠切實解決農(nóng)業(yè)保險需要政策支持的實際問題。如前所述，關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)是政策性保險還是商業(yè)保險，在農(nóng)業(yè)保險條例的立法過程中，一直存在著爭議。事實上，“政策性保險”和“政策性農(nóng)業(yè)保險”的概念，為我國保險學(xué)界和業(yè)界的發(fā)明;國外在字面上并沒有“政策性農(nóng)業(yè)保險”這種術(shù)語，而是使用“政府支持下的農(nóng)業(yè)保險”的說法，將農(nóng)業(yè)保險與商業(yè)保險相區(qū)別。《條例》對農(nóng)業(yè)保險的定位問題不予明確，同時又規(guī)定相當(dāng)多的政策支持之內(nèi)容，是立法者的明智之選，既避免了爭議，同時也彰顯了農(nóng)業(yè)保險不同于一般商業(yè)保險的特質(zhì)。

《條例》關(guān)于農(nóng)業(yè)保險定位問題的如此規(guī)定，也為農(nóng)業(yè)保險采取多種經(jīng)營模式提供了空間。據(jù)學(xué)者研究，國外各國關(guān)于農(nóng)業(yè)保險存在著多種經(jīng)營模式①，但無論采取何種模式，國家的政策支持均在農(nóng)業(yè)保險中居于核心地位。在理論上，關(guān)于我國農(nóng)業(yè)保險應(yīng)采取何種經(jīng)營模式，存在著多種不同的觀點②。在我國農(nóng)業(yè)保險的實踐中，由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展并不平衡，各地也探索過多種經(jīng)營模式③，目前有些地方已經(jīng)形成了比較適合本地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。因此，沒有必要對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式采取整齊劃一的強制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)允許各地方在《條例》的框架內(nèi)，選擇適合本地區(qū)實際的經(jīng)營模式，并在實踐中不斷探索和總結(jié)，發(fā)展出最適合我國國情的經(jīng)營模式。在《條例》關(guān)于農(nóng)業(yè)保險性質(zhì)問題不予明確規(guī)定的立法下，無論是政府主辦、商業(yè)化運作，還是保險公司經(jīng)營或者互助合作社經(jīng)營，均有在政府引導(dǎo)與政策支持下存在和發(fā)展的空間。

作者：陳政單位：西南政法大學(xué)2010級博士研究生河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師