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一、我國公共財政支持政策性農業保險的現狀剖析

1．中央和地方財政支持因地制宜，補貼區域和比例相機擴展截止到2014年，在各級財政支持下，我國農業保險保費補貼達到55％～80％的較高水平，新疆生產建設兵團等中央單位甚至全額補貼。以種植業保險為例，2007年中央和地方財政各承擔25％的保費補貼比例；2008年中央承擔比例增至35％；2010中部10省和西部7省的這一比例又提高至40％，東部地區仍保持35％不變，財政支持體現出對中西部傾斜的政策導向，補貼區域推至遼寧、江浙等東部6省；2011年，保費補貼比例變動較小，財政支持區域繼續壯大，增加了山西、廣西和中農集團等；2012年中央財政對種植業保險補貼區域擴展至全國；到2013年公共財政支持農業保險的體系臻于成熟，形成了補貼品種涵蓋種、養殖業和森林、天然橡膠保險，補貼區域覆蓋全國的全面而穩定的保費補貼機制。

2．經營費用補貼、稅收優惠、再保險支持，多種方式助力農業保險保費補貼是國際上普遍采用的財政支持農業保險方式，我國也建立了以保費補貼為主，以保險公司經營費用補貼、稅收優惠、再保險、農業巨災風險分散制度為輔的財政支持體系。在經營管理費用補貼方面，只有北京和江蘇等少數省市實施，北京市2011年給予商業保險公司不超過當年經營政策性農險業務保費收入總額10％的費用補貼。在稅收方面，對保險公司的農業保險業務免征營業稅、印花稅，對農牧保險以及相關技術培訓免征營業稅，所得稅納稅基數減按90％計征，種植業保險可稅前列支25％的巨災風險準備金。同時，政府還通過建立健全再保險體系支持農業保險。2008年中央1號文件提出建立健全農業再保險體系，2009年提出加快建立農業再保險體系，2010和2012年提出健全再保險體系。另外，從2009年“中央一號文件”提出建立財政支持的農業巨災風險分散機制，2010年、2012年、2013年提出建立健全、逐步建立中央財政支持的和推進建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，并于2013年實施了《農業保險大災風險準備金管理辦法》，進一步完善了大災、巨災風險分散機制。

3．財政支持“杠桿作用”凸顯，成為農業保險發展的助推器公共財政支持農業保險一方面直接為農村、農業發展注入資金，另一方面調動和激發農戶參保積極性，并撬動社會資本流向農村，充分發揮其“四兩撥千斤”的“杠桿效應”，成為農業保險發展的重要助推器。2013年，農業保險承保主要農作物從2．3億畝增加到11．06億畝，同比增加13％，占農作物播種面積的45％，小麥、水稻和玉米的保險覆蓋率達到了61．8％、64．9％和67．3％；在全國范圍推廣畜牧業保險，成為全球最大的保險市場。2007年到2013年我國農業保險的保費收入為51．81億元、109．52億元、132．83億元、133．76億元、176．03億元、239．18億元、360．59億元，分別是2006年8．5億元的6．13倍、12．89倍，15．63倍、15．74倍、20．71倍、28．14倍和42．42倍；保險賠款分別為97．47億元、62．86億元、88．58億元、92．02億元、81．01億元、129．06億元、189．63億元，累計740．63億元；受益農戶累計1．47萬億戶次，累計提供風險保障4．07萬億元。①

二、我國公共財政支持農業保險機制的問題透視

1．公共財政支持規模小，與發達國家和理想規模差距甚遠我國財政支持農業保險的規模與發達國家相比相形見絀（如表1所示）?？梢钥吹?010年以來，雖然保費補貼的絕對規模在保持增加，但補貼額占保費收入的比例卻在下降。這說明保費補貼的增加要落后于保費收入的增加，農業保險財政補貼增加的速度落后于農業保險的發展速度。因此大力增加公共財政支持農業保險的力度迫在眉睫，這在2011～2013年的保費深度增加和保費補貼占GDP比重增加中得到證實。

2．公共財政支持農業保險效率較低：品種較少、保障水平和農險覆蓋率較低首先，我國尚未建立地方特色險種的中央財政支持體系，中央財政支持的范圍仍然較為狹窄，且主要集中于玉米、小麥、能繁母豬、奶牛等主要的種養殖品種，未能實現農險品種全覆蓋。2014年中央“一號文件”指明了地方特色險種的財政支持方向：由地方財政單獨支持，給予相應的財政補貼。同發達國家的財政支持的險種數量相比差距較大。例如美國為150多種農保險種提供保費補貼，接近“能補則補、應補即補”的水平，其中，玉米、棉花、小麥和大豆獲得的保費補貼金額最高?！?〕其次，農業保險的保險金額低，難以實現農業保險使命。多數地區農業保險推行目標是“低保費、低保額、低保障、廣覆蓋”，多以農作物在生長期內的直接物化成本為保險金額，對農戶因產量風險和價格變動風險行程的損失無能為力。目前，我國部分地區也開始了收入保障保險和價格指數保險的試點，例如上海安信2008年為雪災搶種蔬菜提供成本價格保險，2011年在國內首創“夏淡”、“冬淡”綠葉菜生產成本價格保險，安華農業保險2013年在北京試水生豬價格指數保險。但賠付率過高又缺乏財政支持，發展狀況不太樂觀。再次，農保覆蓋率普遍較低，離“廣覆蓋”的目標差距明顯。2010年～2013年我國主要糧油棉作物的保險覆蓋率分別為35％、33％、39．14％和45％，而且農業保險覆蓋率地區之間差別懸殊。一是糧食主產區、農業大省的農保覆蓋率相對較高，例如黑龍江省2012年主要糧食作物的保險覆蓋率為平均35．49％，墾區覆蓋率為91．56％，非墾區的覆蓋率僅為24．12％。農保覆蓋率最低的重慶僅僅為0．04％。二是部分農業大省的“天花板效應”使得其農保覆蓋率增加較慢。例如安徽和河南的農保覆蓋率分別只有77．61％和31．6％，而種植面積較少的海南、上海覆蓋率都在99％以上。三是高效、特色農業（如蔬菜大棚、經濟林木）的覆蓋率較低。例如2011年江蘇省高效作物的農保覆蓋率僅在30％左右，南京市高效農業的覆蓋率僅為3．87％。

3．財政支持農業保險的保費補貼率較低，缺乏差異化補貼措施首先，我國財政支持農業保險的保費補貼率比較低。隨著各級財政支持力度不斷加大，農業保險保費補貼率總體達到了55％～90％的水平，名義比例超過了美國（45％）、西班牙（70％）、日本（51％）、加拿大（50％～60％）②等國家，但實際補貼規模則差距甚遠。其次，財政支持的保費補貼率缺乏差異化，僅把全國劃分為中西、東部再依險種不同略有差異。以種植業保險的保費補貼率為例，東部地區保費補貼率為55％、中西部為65％；能繁母豬、奶牛等東部地區補貼率為70％、中西部80％。中西、東部10％的差距難以體現不同地區在經濟發展水平、政府財政實力和支持力度、農業對經濟增長的支撐程度、農民收入水平、區域風險分布狀況、風險分散方式等方面的巨大差異。

4．創新的補貼方式缺乏財政扶持，公共財政支持農業保險體系不夠健全國際上公共財政支持農業保險的方式較多，如保費補貼、對保險公司的資本金支持、經營管理費用補貼和涉農保險業務的稅收優惠。但我國目前較為成熟的方式就是保費補貼，多種形式并行的財政支持體系尚未建立。尤其是再保險和農業巨災風險分散機制，雖然在連續7年的“一號文件”中一提再提，但政策實施和推廣的速度和效率太低。再保險支持力度弱，目前只有部分地方政府采取利用地方財政資金統一投保再保險（如北京市）或者采取政府提供賠付率超賠再保險（如浙江、上海）的方式來支持再保險的開展。巨災風險分散制度也不完善，2013年財政部出臺了農業巨災風險準備金管理辦法，但是對風險準備金“由誰出資”、“由誰管理”、“如何運作”、農業巨災評價體系、如何監管、如何合理確定計提標準等問題還沒有完善的制度設計，僅僅是規定了不同地區風險準備金的計提標準等事項。缺乏完善的基金管理制度和巨災風險證券化等健全的風險分散機制。

5．農業保險財政支持制度不健全，委托問題和道德風險涌現首先是政府與保險組織之間“委托－”關系問題伴生。一是政府過度干預問題，承保時，由基層政府進行投保登記，易產生虛報承保面積借以套取財政補貼、基層政府代繳保費強制保險等現象；理賠時，基層政府賠款，易產生克扣、截留、均攤理賠款等現象，有些地方政府甚至在未發生賠款時要求保險公司退還保費。劃撥補貼資金時，政府“撥不撥”、“撥多少”沒有標準，不能及時、足額撥付。二是保險公司過度依賴政府問題，保險公司依靠基層政府來收取保費、核定損失、發放理賠款，長此以往，保險公司缺乏提高農險服務水平、積極開展農險業務的壓力和動力，弱化了農業保險的作用。農業保險甚至成為保險公司與政府拉近關系或者獲取政府財政補貼的工具，其次是農戶與保險組織之間“逆向選擇”和“道德風險”問題涌現。由于農業保險“額小量大、出險分散”的特點，保險組織在核定危險概率、核查出險數量、損失程度等方面存在困難，而農戶對保險產品的理解也似是而非、似懂非懂。雙方的信息嚴重不對稱，極易產生逆向選擇和道德風險問題?！拔校比毕莺汀暗赖嘛L險”問題導致政府、保險組織和農戶之間利益相悖、矛盾重重，降低農業保險效率、使農業保險市場萎縮、制約了農業保險和農業現代化進程的快速發展。

三、我國公共財政支持農業保險機制的優化和創新

1．公共財政支持農業保險最優規模的確定：不同保障水平下的理想規模在中央財政支持中保費補貼的15種農險品種中的種植業品種：玉米、水稻、棉花、小麥、馬鈴薯、大豆、花生、油菜和糖料作物（甘蔗、甜菜）等產量比較容易獲取，而能繁母豬、育肥豬和牦牛、藏系羊的產量很難獲取。由于資料限制，僅以2013年的10種種植業作物產量和實際價格和奶牛年底存量，測算出保障水平分別為60％、70％、80％的情況下，計算各級財政支持的最優規模。假定農業保險的平均純保險費率為6％（小麥、水稻等的費率平均在4％左右，棉花的費率為6％左右；2014陽光農業相互保險公司奶牛保險費率為6％～8％，山東省奶牛養殖業保險費率為6％，內蒙古奶牛保險費率為8％）的條件下，計算出相應的純保費。〔2〕計算公式為：保費＝保險金額＊保險費率③我國各級財政對農業保險保費支持的比例在55％～80％，理想的保障水平應不低于60％，因而分別計算在補貼比例為55％、65％和80％時，不同保障水平對應的保費補貼規模極為理想規模（如表2所示）。保費補貼理論規模＝理想保障水平下保費＊保費補貼比例。

2．提高公共財政支持效率：合理確定財政支持品種、提高保障水平和農險覆蓋率（1）合理確定財政支持品種：中央財政保關鍵、地方財政保特色。在財政支持品種的確定上，要把握抓大放小的原則。一是繼續實施對小麥、玉米、棉花、能繁母豬等主要農牧產品的補貼。二是結合各地農業發展狀況和經濟、財政能力，適當將規模大、產值高、特色強的高效經濟作物納入保費補貼品種。三是對于單一風險、規模較小、損失程度較輕的風險，則可以通過尋求商業保險或者其他危險處理方式進行保障。中央財政支持的重心是全局性、關鍵性的重點品種，政府要逐步提高支持力度，尤其是中央財政要承擔大部分的財政資金支持任務，降低省級的承擔比例，根據省級財政能力承擔和風險分布狀況，適當確定承擔比例，市縣不承擔保費補貼壓力（直管縣和直轄市除外）。省級財政支持的中心是地方性、經濟性和特色性的地方農業特色品種，適當將規模大、產值高、特色強的高效經濟作物納入保費補貼品種。（2）提高保障水平：增強創新型農保險種的財政補貼力度。首先，各級財政要堅持不懈提高農業保險保障水平。2014年8月13日，國務院印發《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》，提出要大力發展“三農”保險，按照中央支持保大宗、保成本，地方支持保特色、保產量，有條件的保價格、保收入的原則，積極發展農業保險、拓展“三農”保險廣度和深度。保障水平提高主要體現在保險金額由“保成本”向“保產量”、“保收入”轉變，要根據我國現階段的經濟發展水平、政府財政能力、農民實際收入和農險保障需求，有步驟、分階段的實現保障水平向保障產量和保障收入的階段性提升。但需要注意的是：提高保障水平容易引發道德風險，同時使農險賠付率過高，保險組織不能滿足正常利潤需求。因此，可以通過建立差額累進的補償方式，合理確定保險組織和參保農戶的損失分擔比例，使農戶自負一定的風險損失。其次，要鼓勵和支持創新型的農保險種，如收入保險和價格指數保險等的財政支持力度。創新型的農保產品雖然有省區試點實踐，但由于缺乏政府保費補貼和再保險補貼等財政支持舉步維艱，政府財政支持的缺位是創新型農保險種發展的短板。未來一段時間，要穩步開展主要糧食作物、生豬和蔬菜價格指數保險試點，創新研發天氣指數保險、農村小額信貸保證保險等新型險種，鼓勵各地區因地制宜看展特色優勢高效農產品保險試點。

3．財政支持的保費補貼比例：實事求是制定差異化的保費補貼率首先，提高財政支持的保費補貼比例是激勵農戶參保的必要手段。在各級財政支持下，我國農業保險保費補貼比例達到55％～80％左右，但是補貼是以生產的物化成本和較低的保障水平位基礎，因而絕對規模比較低，并不能起到刺激增加農戶保險需求的作用。例如人保財險山東分公司2015年將小麥、玉米和棉花的保費分別調整至15元／畝和30元／畝，保險金額分別為375元、350元和500元，費率分別為4％、4．29％和6％。按照山東省財政支持的比例，農戶需要承擔的保費分別為6．75元／畝和13．5元／畝。如此，農民承擔的實際費率達到1．8％、1．93％和2．7％，是一般財產險費率1‰～3‰的數十倍。各保險公司一般對不同省區制定不同的農保費率，政府財政也應綜合考慮各地區農業在國民經濟中的地位、農業風險區域分布狀況、農民的保險意識、收入情況、人口結構等因素，結合地方財政能力確定差異化的保費補貼率。而目前僅僅按照東部和中西部的地理區域不同粗放的區分補貼比例，失之于實、失之于細。

4．財政支持方式多樣化：健全農業保險財政補貼體系首先，按照保險公司的賠付率確定不同的經營管理費用補貼標準。經營管理費用補貼是一把雙刃劍，即是政府支持農業保險，刺激保險組織增加市場供給的手段，同時又給政府帶來過高的財政壓力、引發保險公司的道德風險，使保險公司產生依賴心理。政府應該根據保險組織承保危險的性質，視賠付率不同制定隨賠付率超額累進的經營管理費用補貼率，不同階段的賠付率采取與之相應的經營管理費用補貼率：賠付率越高，經營管理費用的補貼率就越高。其次，提高對保險組織涉農保險的稅收優惠力度。加大對保險組織涉農業務的企業所得稅和營業稅的稅收優惠力度，并長期堅持。2014年12月我國的兩項農業保險稅收優惠政策：保險公司開展種植業、養殖業的保費收入，按90％計入企業所得稅應納稅所得額和縣域農村金融機構保險業收入減按3％征收營業稅已到期，經國務院常務會議決定延長至2016年12月31日。同時擴大稅收優惠面，我國目前只對種、養殖保險采取營業稅、印花稅和企業所得稅的稅收優惠，在此基礎上可以給予其他的稅惠政策。再次，加快建立財政支持再保險機制。政府對通過對保險組織投保再保險提供保費補貼，對再保險組織提供經營費用補貼等方式，靈活運用比例再保險和事故超配再保險、險位超賠再保險、賠付率超配再保險等非比例再保險等多種形式，恰當安排多層再保險，在國際市場上分散風險。對于超出再保險保障范圍的損失，由政府財政兜底，充當最后的支付者，當然政府也可以利用再保險基金或者尋求保險支持。

作者：黃穎單位：信陽師范學院經濟學院